La organización de la Administración Local 132

Por lo que se refiere a las entidades que componen la Administración Local propiamente dicha (que son alrededor de 12.000, excluyendo organismos públicos, sociedades y fundaciones), parecen demasiadas, y ello es así porque se mantiene la personalidad de muchos municipios –que son 8.123 en la actualidad– y entidades locales menores –que son unas 3.700– sin ninguna capacidad económica y técnica de gestión, y también porque se han multiplicado sin demasiado orden las entidades de ámbito supramunici- pal: mancomunidades (cerca de 1.000), comarcas (en Cataluña y Aragón) y consorcios locales (varios cientos), que se unen, sin sustituirlas, a las preexistentes diputaciones provinciales y cabildos y consejos insulares.

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CAPÍTULO V: UnA AdminisTrACión PúbLiCA PArA eL sigLO XXi

Nuestra Administración Local está, en efecto, excesivamente fragmentada. Ni siquiera llegan a 400 los municipios españoles que cuentan con más de 20.000 habitantes, una cifra que en muchos países se considera el mínimo necesario para contar con una Administración propia prestadora de servicios. Por el contrario, el 72% de los munici- pios españoles no alcanzan los 2.000 habitantes y casi la mitad del total (47%) tienen menos de 500 residentes.

Esta fragmentación o minifundismo municipal es, sin embargo, difícil de solucionar y hasta ahora todos los intentos, más bien tímidos, de los legisladores estatal y autonómi- cos para fomentar la fusión de municipios limítrofes se han saldado con un estrepitoso fracaso. No ha sido posible en nuestro suelo agrupar toda la Administración Local en un conjunto de entidades menores en número y con mayores recursos técnicos y humanos, como ha sucedido en otros países del centro y norte de Europa desde hace ya medio siglo, empezando por la Local Government Act británica de 1972, que redujo las enti- dades locales en Inglaterra y Gales a menos de 400, divididas en dos niveles –distritos y condados– u organizadas en burgos metropolitanos. Frente a este enfoque funcional, que refuerza la Administración Local en su conjunto, teniendo en cuenta las economías de escala, y que han seguido otros muchos países (Holanda, Bélgica, Dinamarca, Suecia… y con ciertos matices Alemania), en los Estados del sur de Europa sigue predo- minando una concepción por así decir “naturalista” del municipio, como entidad previa al Estado, identificado como un núcleo de población y su entorno inmediato, que la ley debe respetar en todo caso. El sentimiento localista o identitario local frustra, de hecho, cualquier proyecto de crear unidades municipales más amplias.

En estas circunstancias, la única posibilidad realista de reforma consiste en reforzar otras entidades supramunicipales y transferir a estas, por vía legal o de delegación o simplemente por convenios o acuerdos, el ejercicio de muchas competencias municipa- les. Es lo que se ha venido haciendo en Francia –que sigue contando con más de 36.000 municipios– a través de la creación de diversos tipos de comunidades o agrupaciones municipales, muchas de ellas constituidas por la asociación voluntaria de municipios, pero cada vez en mayor medida creadas con carácter forzoso en virtud de la ley.

En nuestro país, en cambio, la construcción de un nivel supramunicipal eficiente de Administración Local tropieza con no pocas dificultades. Cierto es que desde los años 80 del siglo pasado se han creado muchas mancomunidades de municipios, por aso- ciación voluntaria, sobre todo en el ámbito rural. Pero son bastantes las que no tienen operatividad real y otras muchas se dedican a gestionar en común un solo servicio (sobre todo la gestión de residuos urbanos o el abastecimiento de aguas y saneamiento) (FEMP, 2012). Es más, mancomunidades que en algún momento surgieron con fuerza han perdido posteriormente su eficacia, bien por la desconfianza mutua entre quienes gobiernan los municipios mancomunados, o porque algunos municipios no cumplen sus obligaciones financieras para con la mancomunidad o por otras causas. Lo mismo sucede con algunos consorcios locales, de constitución también voluntaria, que agrupan a una o varias entidades municipales con otras administraciones provinciales, autonó-

micas o, en su caso, entidades instrumentales y empresas públicas. Hay, sin duda, casos exitosos de cooperación entre municipios o entre ellos y otras administraciones, pero no es una situación generalizada, ni mucho menos.

Así las cosas, la única entidad local de carácter supramunicipal que sigue funcionado con carácter general es la diputación provincial, que por lo menos presta una asisten- cia regular, financiera y técnica, a los pequeños municipios rurales de la provincia y que cuenta con los recursos económicos necesarios para ello (cerca de 6.000 millones de euros anuales, aunque no todo se destina a la cooperación municipal). Pero las diputaciones son administraciones en exceso politizadas y gobernadas por miembros designados por las direcciones de los grandes partidos, no elegidos directamente, que disponen de sus recursos con gran discrecionalidad y no siempre de manera transpa- rente. Si en el pasado fueron pieza esencial de la rueda caciquil del Gobierno local, hoy en día son instituciones en las que siguen teniendo gran peso los intereses clientelares y partidistas, algo poco congruente con las necesidades de una Administración Pública eficaz e imparcial. Por eso y porque es ajena a la tradición administrativa propia de algunas zonas, la diputación provincial es una institución cuestionada, particularmente en Cataluña.

Hay, sin embargo, algunas excepciones. Son también numerosos los consorcios locales y las mancomunidades municipales que funcionan adecuadamente. También hay que contar las diputaciones forales del País Vasco y los cabildos y consejos insulares –en Canarias y Baleares respectivamente–, que son corporaciones directamente elegidas y que cuentan con mayores recursos, instituciones que sustituyen a las diputaciones pro- vinciales en aquellas tres comunidades autónomas. También en Cataluña y Aragón (más El Bierzo) se han puesto en funcionamiento unas entidades comarcales, creadas por el legislador autonómico, más próximas a los municipios y que podrían sustituir a las dipu- taciones en las funciones de asistencia y cooperación municipal y asumir la gestión coor- dinada de algunos servicios públicos locales. Y en la conurbación de Barcelona (ahora también en la de Vigo) subsiste una entidad propia del área metropolitana, que gestiona ciertos servicios básicos de competencia municipal, como los del ciclo del agua (abasteci- miento, saneamiento, depuración), la recogida y tratamiento de residuos y la ordenación de transporte, además de contribuir a coordinar la planificación urbanística del área.

Ahora bien, la consolidación de este tipo de entidades intermedias tropieza, entre otras cosas, con la garantía constitucional de la provincia como ente local (art. 141 CE) y, por tanto, de las diputaciones u otras corporaciones representativas del mismo ámbito (art. 141.2 CE). Con frecuencia los consejos o administraciones comarcales, menos dotadas financieramente que las diputaciones provinciales, se solapan con estas en determinadas actividades, de lo que derivan algunos conflictos y disfunciones y una cierta duplicidad de gastos. Sería pues, conveniente, que cada comunidad autónoma pudiera optar por su propio modelo de Administración Local intermedia, para lo cual se precisaría no obstante una reforma constitucional. Es claro que, por el momento, no existe el consenso político necesario para llevarla a cabo.

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El problema no existe, por cierto, en las comunidades autónomas uniprovinciales, que absorbieron al constituirse las competencias y recursos de las respectivas diputaciones y, en el caso de Madrid, también las de la entidad pública de la antigua área metropo- litana (COPLACO). De ahí que la Comunidad de Madrid no solo preste asistencia a los pequeños municipios de la región, con mayor financiación que otras, sino que también asuma la gestión de algunos servicios metropolitanos, a través de entidades como el Canal de Isabel II o el Consorcio Regional de Transportes. Otro caso peculiar es también el de la Comunidad Foral de Navarra, donde la Administración Foral (Autonómica) y la Local están más fuertemente imbricadas, aparte de que cuentan con mayores recursos presupuestarios en virtud del sistema de concierto económico (o convenio, como se denomina en Navarra) con el Estado.