La construcción y aplicación del sistema de rescates 114

No es exagerado concluir que, pese a la reforma de la ley general presupuestaria (estatal), de manera amplia no se crea cultura de la estabilidad, que habría requerido un examen de los procesos presupuestarios, una reforma del Tribunal de Cuentas, que abordara la estructura de ingresos, o el sistema de financiación autonómica (Ruiz Almendral, 2008 y 2012). Tampoco se examinan de forma suficiente, por parte de los juristas, las razones por las cuales algunas comunidades autónomas incumplen las reglas desde el principio, y otras no, de manera que se trata a “las autonomías” como un bloque monolítico, pese a ser evidentes las diferencias entre ellas (por ejemplo, véase los análisis de Ruiz-Huerta y García, 2012; Lago Peñas, Fernández Leiceaga y Vaquero García, 2017).

En la Unión Europea los incumplimientos de la estabilidad habían sentenciado ya el marco jurídico de estabilidad presupuestaria. En cierto modo, es un marco inerte, que genera un ir y venir de documentación presupuestaria para su examen, a través de los programas presupuestarios que son examinados por la Comisión, pero que no ocupa un lugar central en las discusiones sobre integración política, o incluso, sobre reformas mínimas de los sistemas de ingresos tributarios.

Todo cambia en 2010. Entonces se produce una suerte de reviviscencia de la estabilidad presupuestaria, de la mano del sistema de rescates.

De forma paradójica, esta resurrección de la disciplina presupuestaria impide revisar los problemas estructurales del marco de gobernanza. Se pierde la oportunidad de corregir los fallos estructurales de la arquitectura de la disciplina presupuestaria que se habían puesto de manifiesto en la literatura y que nunca han desaparecido.

4. LAS QuIEbrAS DEL SIStEMA (2010-2012) Y LA EStAbILIDAD FInAnCIErA

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CAPÍTULO IV: CrIsIs y reCUPerACIón de LA esTAbILIdAd PresUPUesTArIA: CArenCIAs de sU mArCO InsTITUCIOnAL

una perspectiva estrictamente jurídica, el sistema se construyó de forma creativa (De Gregorio, 2012 y 2013), por lo que fue preciso encontrar un punto de apoyo que permi- tiera ponerlo en marcha. Como se ha expuesto, este punto de apoyo fue el marco de la estabilidad presupuestaria, cuyo sistema de supervisión se anudó desde ese momento al sistema de rescates entonces diseñados de forma embrionaria. Brevemente, se reforma el art. 136 TFUE “para salvaguardar la estabilidad de la zona del euro”, permitiendo que se arbitren sistemas de rescate. Los mecanismos puestos en marcha suponen la crea- ción de un mecanismo nuevo de estabilidad, que en la actualidad es el dirigido por la institución financiera internacional denominada “Mecanismo Europeo de Estabilidad”

(“MEDE”)¹¹.

El art. 3 del Tratado MEDE recuerda que el mismo tiene por finalidad “movilizar fondos y proporcionar apoyo a la estabilidad, bajo una estricta condicionalidad, adaptada al instrumento de asistencia financiera elegido, a los miembros del MEDE que experimen- ten o corran el riesgo de experimentar graves problemas de financiación, cuando ello sea indispensable para salvaguardar la estabilidad financiera de la zona del euro en su conjunto y de sus Estados miembros. Con este fin, el MEDE estará facultado para obte- ner fondos a través de la emisión de instrumentos financieros o mediante la celebración de acuerdos o convenios de índole financiera o de otro tipo con sus propios miembros, entidades financieras u otros terceros”.

En el complejo armazón normativo que compone el sistema de rescates, vinculado a la revisión de los sistemas de supervisión bancaria (Lamandini, Ramos Muñoz y Solana, 2017; Lamandini, Lusignani y Ramos Muñoz, 2017), el principal reto es construir un mecanismo de financiación estable que ni se prevé en los Tratados, ni se pretende establecer de manera permanente, por las conocidas reticencias de algunos Estados miembros.

Es de hecho la ausencia de mecanismos claros de financiación de último recurso la que pone de relieve todos los fallos del sistema de estabilidad presupuestaria, pero también del sistema de supervisión financiera, que se habían podido ignorar hasta ese momento.

El diagnóstico se puede resumir así:

■ La ausencia de un concepto de “estabilidad”, con una dimensión “macro”, que permitiese aglutinar y coordinar los esfuerzos de tipo fiscal, monetario y regula- torio-supervisor.

■ La ausencia de un marco claro de préstamo de último recurso, de tipo fiscal o monetario, a los Estados o a las entidades.

■ La ausencia de un mecanismo que rompiese el círculo vicioso entre bancos y Estados.

11 Antes: Facilidad Europea de Estabilización Financiera (“FEEF”) y Mecanismo Europeo de Estabilización Financiera (“MEEF”).

Estas deficiencias se ponen de manifiesto en la siguiente secuencia lógica, ya vista en el relato de Castizia:

■ En una unión monetaria los Estados han perdido la capacidad de realizar polí- ticas contractivas cuando la economía se recalienta, o expansivas en momentos de crisis y deflación.

■ El marco de estabilidad presupuestaria hace que los Estados también vean limi- tada su capacidad de usar instrumentos de política fiscal.

■ Todo ello hace que los Estados sean más dependientes de las entidades finan- cieras para colocar sus instrumentos de deuda en el mercado, lo que, a su vez, genera dudas sobre la objetividad con la que dichos Estados pueden desempe- ñar su función de supervisión y control.

■ Al agotarse las alternativas se hace necesario crear mecanismos fiscales de res- cate (ad hoc) y usar herramientas monetarias de un modo que reviste tintes

“fiscales”.

■ La intervención mediante herramientas monetarias y fiscales se realiza “con- dicionada” a programas de consolidación fiscal, y consolidación del sector financiero.

Ante la ausencia de un mecanismo de financiación estable, pues persisten los fallos originales del modelo (Tirado, 2015), y con la finalidad de hacer aceptable, y posible en suma, la articulación de un sistema de rescates se lleva a cabo un rearme del marco normativo de la disciplina presupuestaria, lo que se lleva a cabo en tres frentes:

(i) elaborando una suerte de tratado internacional híbrido (cuya naturaleza jurídica plantea numerosas dudas, véase De Witte, 2011 y 2013), (ii) reformando los regla- mentos existentes (con la adopción del Six Pack y del Two Pack); adoptando normativa específica para coordinar los presupuestos de los Estados miembros y, (iii) quizá el más importante, exigiendo a dichos Estados una apropiación de las normas comunitarias, mediante la adopción de normas rígidas en sus sistemas jurídicos (bien normas consti- tucionales, bien leyes difíciles de reformar, como las leyes orgánicas).

El resultado es desigual, pues no todos los Estados hacen suyas realmente estas nor- mas, dependiendo el resultado final de la propia cultura jurídica preexistente, como era de esperar por otro lado (Cordero González, 2012; Fabbrini, 2012 y 2013; Ruiz Almendral, 2012 y 2017), a lo que debe añadirse que no siempre se construyen los incentivos correctos, ni se aplican, para obtener un resultado aceptable de disciplina fiscal (Cuenca, 2012 y 2016; Tirado, 2014).

Lo relevante es que se apuntala así la necesaria a corto plazo, pero perniciosa a largo plazo, vinculación entre lógica de rescates y lógica de la estabilidad presupuestaria.

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CAPÍTULO IV: CrIsIs y reCUPerACIón de LA esTAbILIdAd PresUPUesTArIA: CArenCIAs de sU mArCO InsTITUCIOnAL

El sistema jurídico de disciplina presupuestaria se consideró una herramienta útil, por lo que un marco jurídico que entre 2005 y 2011 está prácticamente inerte, y es aplicado de forma muy irregular (Ruiz Almendral, 2017), se recupera para reforzar el sistema de rescates, y calmar así la posible ansiedad de algunos Estados miembros. Ello solo se consigue en parte, pues desde el primer momento se cuestiona su propia arquitectura, lo que debe solucionar el TJUE en el asunto Pringle.

Como es sabido, España recibiría asistencia financiera a través de la denominada “Faci- lidad Europea de Estabilización Financiera”, en el contexto del Acuerdo Marco de la Facilidad Europea de Estabilización Financiera firmado por España (BOE de 11 de julio de 2011) y que en la actualidad se ha integrado en el Tratado Constitutivo del Meca- nismo Europeo de Estabilidad (MEDE, en adelante). La asistencia financiera externa (el denominado “rescate bancario”) fue solicitada en el mes de junio de 2012, y se plasmó en el "Memorando de Entendimiento sobre condiciones de Política Sectorial Financiera, hecho en Bruselas y Madrid el 23 de julio de 2012” y en el “Acuerdo Marco de Asisten- cia Financiera, hecho en Madrid y Luxemburgo el 24 de julio de 2012” (B.O.E. de 10 de diciembre de 2012).

La vinculación entre la asistencia financiera y el procedimiento de déficit excesivo es explícita y se plasma en el punto 29 del citado Memorando (apartado VI “Finanzas públicas, desequilibrios macroeconómicos y reforma del sector financiero”), afirmán- dose que “[e]xiste una estrecha relación entre los desequilibrios macroeconómicos, las finanzas públicas y la solidez del sistema financiero. Por ello, los progresos realizados en cuanto a la aplicación de los compromisos adoptados conforme al Procedimiento de Déficit Excesivo (PDE), y de las reformas estructurales, a fin de corregir los desequilibrios macroeconómicos detectados en el marco del Semestre Europeo, se vigilarán estrecha y regularmente, en paralelo con el proceso de revisión formal previsto en el presente Memorando”, lo que permite reforzar las recomendaciones emitidas por las institucio- nes europeas (puntos 30 y 31).

El “rescate bancario” determinó, en fin, una supervisión intensa que tiene carácter mul- tilateral (por parte de tres instituciones; la denominada “troika”), de manera que, como se afirma en el preámbulo del citado Memorando, durante el período de prestación de asistencia financiera:

"las autoridades españolas adoptarán todas las medidas necesarias para garan- tizar la adecuada aplicación del programa. Se comprometen asimismo a consul- tar ex ante con la Comisión Europea y el Banco Central Europeo (BCE) sobre la adopción de toda política relativa al sector financiero que, no estando incluida en este ME, pueda incidir sensiblemente en la consecución de los objetivos del programa (se solicitará igualmente el dictamen técnico del Fondo Monetario Internacional, FMI). Facilitarán también a la Comisión Europea, al BCE y al FMI toda la información necesaria para supervisar los avances realizados en la apli- cación del programa y hacer un seguimiento de la situación financiera".

El mecanismo de asistencia financiera aplicado a España ha concluido oficialmente el 23 de enero de 2014, emitido el informe final (disponible en inglés: “Financial Assistance Programme for the Recapitalisation of Financial Institutions in Spain”, Comisión Europea, Invierno 2014), y sin perjuicio de que continua la supervisión en el marco del proceso de consolidación fiscal.

Las medidas de consolidación fiscal (los “recortes”) adoptadas en 2012-2013 están informadas directamente por el citado rescate, a la vez de por la necesidad de mejorar la credibilidad hacia el exterior (medida por la prima de riesgo).

Finalmente, en España, en todo caso, se han arbitrado sistemas de rescate a las comuni- dades autónomas (inicialmente, fondo de liquidez autonómica –FLA– y fondo de pago a proveedores –FPP–), y los mismos se anclan al marco existente de disciplina presupues- taria, si bien arbitrando un sistema de controles que dudosamente encaja en la legalidad constitucional, como afirmó el Consejo de Estado en su Dictamen previo a la norma (164/2012).

La reforma del art. 135 de la Constitución española se había producido con anteriori- dad al citado Six Pack y, en todo caso, no supone desde esta perspectiva una trans- formación sustancial desde una perspectiva estrictamente jurídica, sino más bien la confirmación o culminación formal del proceso de mutación constitucional del título VII de nuestra Constitución que ya había comenzado con anterioridad (Ruiz Almendral, 2008).

En un periodo de tiempo muy breve, la ley orgánica que desarrolla el art. 135 CE¹² ha sido modificada ya en cinco ocasiones¹³. Desde la perspectiva puramente nacional, la conclusión inmediata que cabe extraer del marco jurídico de la estabilidad presupues- taria a partir de 2012 es que esta se vincula a las cuentas territoriales, pero examinando solo su resultado. No se adopta la visión macro, de examen y coordinación de políticas económicas, que se pretende al menos de forma embrionaria con el Semestre europeo;

no hay, en fin, un “Semestre español”.

12 Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.

13 Mediante las leyes orgánicas 4/2012, de 28 de septiembre, por la que se modifica la: 6/2013, de 14 de noviembre, de creación de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal; 9/2013, de 20 de diciembre, de control de la deuda comercial en el sector público; 6/2015, de 12 de junio, de modificación de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de financiación de las comunidades autónomas y de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera; y 1/2016, de 31 de octubre. La última reforma fue consecuencia directa de la aplicación del procedimiento de déficit excesivo en el que sigue estando España. Asimismo, y dado que el Gobierno de 2016 está en ese momento en funciones, y no podía por tanto presentar para su examen los Presupuestos Generales del Estado, era preciso arbitrar un mecanismo para poder aprobar el objetivo de estabilidad, en caso de que una decisión de la Unión Europea así lo exigiera, como era el caso. La reforma arbitra así la posibilidad de que el Gobierno en funciones pueda aprobar el objetivo de estabilidad.

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De este modo, y simplificando mucho, también en España el sistema de estabilidad presupuestaria servirá para apuntalar y servir como garantía de los sistemas de rescates, al menos en apariencia, y ello pese a que no se producen, en el caso de un Estado, las deficiencias de financiación estable, de forma simplificada porque los Estados cuentan con mecanismos de ingresos propios (sistema tributario, que representa más del 80%

de los ingresos públicos) y una arquitectura jurídica para repartirlo (sistema(s) de finan- ciación autonómica y local).

Sobre el papel, en la Ley de Estabilidad Presupuestaria parece trasladarse un esquema similar de supervisión y control, si bien las diferencias resultan evidentes, siendo la más fundamental la falta de contrapesos democráticos y de participación institucional de las comunidades autónomas. Si en el modelo europeo son los propios Estados los que, a través de las instituciones, ordenan y dirigen el sistema, en el nacional interno estable- cido por España es el propio Estado central, con una participación muy secundaria de las comunidades autónomas, quien dirige el sistema. La arquitectura supervisora es, por tanto, sustancialmente diversa.

Puede afirmarse que, en el fondo, también en España se incurre en los mismos errores de diseño del pacto de estabilidad presupuestaria pre-2011, y es que no se refuerzan los mecanismos para que en este caso las comunidades autónomas adopten como propio el principio de estabilidad presupuestaria, adoptando medidas específicas, en forma de normas internas, tal y como expresamente exige el art. 135.6 CE (inciso ampliamente ignorado en la práctica¹⁴). Esto tiene como consecuencia que el rearme de los controles a las comunidades autónomas y a las entidades locales sea más aparente que real, a lo que deben unirse las dudas fundadas del proceso debido para su control, de manera que el control a algunos ayuntamientos endeudados, pero no a otros, puede arrojar la duda de si es el color político lo que determina un mayor celo en la aplicación del régimen jurídico.

En todo caso, lo relevante es que los mecanismos de rescate, imprescindibles a corto plazo, a medio y largo plazo parecen haber cambiado el problema (endeudamiento) de sitio, pero sin atajar problemas estructurales no ya del sistema de financiación sino del comportamiento, asimétrico como se ha demostrado de las comunidades autónomas, y cuyas causas convendría examinar (Cuenca, 2009 y 2016).

En la Unión Europea, como hemos visto, el sistema de rescates se construye para solu- cionar el problema inmediato, pero sin abordarse el problema, estructural, de la falta de un mecanismo de financiación estable.

Veamos, a continuación, en qué consiste exactamente el citado refuerzo de la estabili- dad presupuestaria.

14 Hay excepciones, por ejemplo la Ley 6/2012, de 17 de mayo, de Estabilidad Presupuestaria (Cataluña) y la Ley 5/2012, de 7 de junio, de Estabilidad Presupuestaria de Aragón (Aragón).

4.2. De la estabilidad presupuestaria a la (tímida) coordinación de