El papel de las CC.AA. de régimen común en la Administración

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de los ciudadanos no sabe a quién se paga el IBI o cree que se paga al Gobierno central o a la comunidad autónoma. El único impuesto que una mayoría de ciudadanos espa- ñoles conoce bien a quien se paga es el impuesto sobre vehículos de tracción mecánica, con un 53% de respuestas correctas.

En definitiva, el grado de conocimiento de la autonomía tributaria de las CC.AA. por parte de los ciudadanos españoles, es bajo. A pesar de los cambios legales introducidos en el sistema de financiación desde hace ya bastantes años, la mayoría de ciudadanos españoles cree que los impuestos se pagan únicamente al Gobierno central. Los ciuda- danos no perciben a las CC.AA. como sujetos activos de los impuestos. En este sentido, la terminología legal de impuestos “cedidos”, no ayuda a su visualización: quizá tuvo sentido al inicio del proceso descentralizador, pero denota que no estamos ante una estructura fiscal de un sistema federal (Durán Cabré y Esteller Moré, 2017). Cuando los porcentajes de “cesión” son iguales o superiores al 50%, parece que reflejaría mucho mejor la realidad y permitiría visualizar más la responsabilidad tributaria autonómica hablar de impuestos “compartidos”. O, incluso, si se quiere visualizar mejor, se podría hablar de impuesto estatal sobre la renta y de impuesto autonómico sobre la renta, aunque las bases de los impuestos fueran iguales, como en la actualidad.

Reforzar el papel de las CC.AA. en la administración de los impuestos, como veremos a continuación, también ayudaría a mejorar la percepción de la autonomía tributaria en poder de las comunidades.

3.2. El papel de las CC.aa. de régimen común en la administración

Como se señala en Durán Cabré y Salvadori (2017), dos deben ser los objetivos funda- mentales que considerar a la hora de diseñar la Administración tributaria. Por un lado, el de la eficiencia en la administración de los impuestos, lo que supone recaudar con los menores costes posibles tanto para la propia Administración como para los contribu- yentes en el cumplimiento de sus impuestos. En este sentido, una única Administración tributaria centralizada permitiría aprovechar las economías de escala que se suponen inherentes a la aplicación de los tributos, las economías de especialización derivadas de un mayor conocimiento de los trabajadores y un mayor uso de inputs de capital, como las tecnologías de la información.

Por otro lado, como indica la teoría del federalismo fiscal, en un país descentralizado ha de tenerse en cuenta también el objetivo, ya apuntado en la sección anterior, de la rendición de cuentas de cada nivel de gobierno frente a sus ciudadanos. Y como se ha señalado, la Administración tributaria, sin duda, es un elemento importante que deter- mina el grado efectivo de autonomía. Llevado a un extremo, la consecución de este objetivo nos llevaría a optar por la existencia de administraciones tributarias separadas:

una por cada nivel de gobierno.

En definitiva, como sucede con frecuencia en el análisis económico, nos encontramos ante una disyuntiva o trade-off; dos objetivos que entran en conflicto entre sí, y que nos llevarían a modelos de Administración tributaria diametralmente opuestos. La prác- tica existente a nivel internacional, que siempre es un referente a considerar, presenta una variabilidad muy elevada, siendo las cuestiones de política económica, como indican Martínez Vázquez y Timofeev (2005), las que con frecuencia tienen un papel fundamental en la organización tributaria. En este sentido, España constituye un buen ejemplo.

Sin considerar, de momento, el modelo foral, la Administración tributaria en España se caracteriza por estar principalmente centralizada: la Agencia Estatal de Administración Tributaria (AEAT) se encarga de la aplicación de los impuestos más importantes como el IRPF, sociedades, IVA e impuestos especiales. A su vez, existen administraciones tribu- tarias autonómicas competentes para la administración de sus tributos propios y, por delegación del Estado, de los tributos cedidos cuando se aprobó la Ley Orgánica de Financiación de las CC.AA., Ley 8/1980. En todos los casos son tributos muy menores desde el punto de vista recaudatorio. Posteriormente, cuando se amplía la cesta de impuestos cedidos en las sucesivas reformas de la financiación autonómica, la adminis- tración de dichos impuestos se mantiene en el ámbito de la AEAT, si bien se opta por dar un cierto protagonismo a las CC.AA. en algunos órganos de la Agencia Estatal¹³. No obs-

13 La Ley 14/1996 creó en el seno de la AEAT una Comisión Mixta de Coordinación de la Gestión Tributaria y los Consejos Territoriales de Dirección para la Gestión de los Tributos, con participación de las CC.AA. Posteriormente, la Ley 21/2001, reforzó los órganos anteriores y creó además el Consejo Superior de Dirección de la Agencia Estatal de Administración Tributaria. Finalmente, la Ley 22/2009, que regula el actual sistema de financiación, creó el Consejo Superior para la Dirección y Coordinación de la Gestión Tributaria (art. 65), órgano que refunde el anterior Consejo Superior de Dirección y la Comisión Mixta de Coordinación de la Gestión Tributaria. Y se mantienen los Consejos Territoriales para la Dirección y Coordinación de la Gestión Tributaria (art. 66). El Consejo Superior es un órgano colegiado multilateral, mientras que los Consejos Territoriales son bilaterales.

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tante, en la práctica, aunque la colaboración ha ido mejorando, no se ha conseguido un nivel razonable de coordinación efectiva tanto vertical como horizontal entre admi- nistraciones, ni en los ámbitos de actuación operativos ni en el estratégico (Onrubia, 2015). Esto ha provocado un fraccionamiento de la información entre administraciones y una ausencia de incentivos a su compartición, incluso en ámbitos donde supuesta- mente la cooperación entre las administraciones tributarias autonómicas debería ser automática.

Así sucede en las transferencias entre CC.AA. derivadas de la aplicación errónea de los puntos de conexión, esto es, cuando por error un contribuyente liquida y paga un impuesto en una comunidad autónoma, cuando en realidad, de acuerdo con los puntos de conexión establecidos en la normativa de cesión de los impuestos, dicho impuesto corresponde a otra comunidad. Un ejemplo sería cuando un hijo recibe una herencia de su madre y declara el impuesto sobre sucesiones en la comunidad donde él reside, en lugar de en la comunidad donde residía la madre. En Durán-Cabré, Esteller Moré y Salvadori (2016), se demuestra empíricamente que las comunidades han actuado de manera estratégica a la hora de cooperar, identificándose dos elemen- tos que reducen los incentivos a cooperar en el corto plazo y que provocan un retraso en la transmisión de información: los costes de transacción derivados del intercambio de información y los costes financieros cuando el déficit público es elevado. En el medio y largo plazos, sin embargo, la existencia de reciprocidad resulta un elemento funda- mental para cooperar.

En el ámbito de los recursos humanos y materiales, en particular en las tecnologías informáticas y de la información, tampoco se ha producido una utilización eficiente.

Como bien señala el informe de la comisión de expertos de 2017 para la reforma de la financiación autonómica al analizar el resultado de la configuración institucional, “la iner- cia derivada de la tradicional posición preeminente del Gobierno central en la gestión de un sistema tributario de su titularidad, así como la escasa cultura de gestión compar- tida existente en España, han influido debilitando la capacidad ejecutiva de estos órga- nos, que se han convertido de facto en una suerte de órganos consultivos”¹⁴. Además, la Administración Central siempre posee mayoría de voto.

3.2.2. La descentralización como laboratorio de ideas

A pesar de las ineficiencias derivadas de la existencia de administraciones tributarias separadas, también resulta relevante valorar la oportunidad que la descentralización ofrece como laboratorio para experimentar nuevas ideas y aprender mutuamente de políticas desarrolladas, aspecto que la literatura sobre federalismo fiscal se encarga de des-

14 Capítulo 3, epígrafe 51 del Informe de la Comisión de Expertos para la Revisión del Modelo de Financiación Autonómica (2017).

tacar (entre otros, Oates [1999] y Strumpf [2002]). Un claro ejemplo en este sentido es la estimación y publicación de la brecha fiscal, o tax gap, efectuada recientemente por la Administración tributaria de Cataluña (Durán Cabré et al., 2018) y que constituye una novedad en el ámbito de las administraciones tributarias en España. La brecha fiscal fue estimada por primera vez en 1973 por parte de la Agencia Tributaria Federal de EE.UU., (Internal Revenue Service), para el impuesto sobre la renta, quien lo define como “la diferencia entre la cuota impositiva que los contribuyentes tendrían que pagar y la que realmente pagan durante el período voluntario”. En consecuencia, es la diferencia entre la recaudación efectivamente obtenida y la recaudación potencial que se obtendría de haber un cumplimiento fiscal perfecto, diferencia que puede venir provocada por tres grandes componentes:

■ La no-declaración: un hecho imponible que debería declararse, pero que no se declara.

■ La infradeclaración: se declara el hecho imponible, pero de manera incompleta.

■ El impago: se presenta la declaración, pero no se efectúa el pago de la cuota resultante durante el plazo voluntario estipulado.

Cada uno de estos factores puede descomponerse, a su vez, en subfactores originarios de la brecha fiscal. Por ejemplo, en el estudio efectuado para Cataluña se estima que la brecha fiscal en el impuesto sobre el patrimonio viene provocada por dos grandes factores: un 56% por la existencia de patrimonio no declarado situado en el extranjero y un 36% por la aplicación indebida de la exención prevista para la empresa familiar, correspondiendo el 8% restante a elementos de naturaleza diversa (Durán Cabré et al., 2018). Esta información es muy relevante sobre el tipo de acciones que una administra- ción debe llevar a cabo con el fin de mejorar el cumplimiento fiscal porque mientras la comprobación de una exención entra claramente dentro de las facultades de la adminis- tración, el control del patrimonio situado en el extranjero únicamente se podrá conseguir mediante la cooperación internacional entre administraciones tributarias.

En definitiva, la estimación de la brecha fiscal resulta de utilidad a la Administración tributaria porque facilita una información muy relevante sobre el tamaño relativo y la naturaleza del incumplimiento fiscal a lo largo del tiempo (Whicker, 2017). Pero la bre- cha fiscal no es útil únicamente para la Administración tributaria, sino también para la sociedad en su conjunto al suministrar a la opinión pública una información de gran uti- lidad para poder valorar la actuación de la Administración tributaria y, por consiguiente, mejorar el proceso de rendición de cuentas de éstas frente a sus ciudadanos. Además, de acuerdo con las encuestas del CIS, las percepciones de los ciudadanos acerca del fraude fiscal varían con el ciclo económico, de manera que en épocas de recesión se tiende a percibir un mayor nivel de fraude fiscal (Durán Cabré y Esteller Moré, 2018).

Esta sobrevaloración del fraude percibido, alejada de su evolución real, erosiona la cre- dibilidad de la Administración tributaria, a pesar de que el nivel real de fraude fiscal no

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haya aumentado. Por este motivo, la estimación oficial y periódica de la brecha fiscal también puede ayudar a reconducir las percepciones hacia la realidad.

Otro campo novedoso en el ámbito de las administraciones tributarias, donde la des- centralización puede contribuir si actúa como “laboratorio de ideas”, se deriva de la utilización de instrumentos de psicología social. En particular, se pretende un rediseño de los impresos de las declaraciones y de los programas informáticos de ayuda con la finalidad de obtener un mayor grado de honestidad por parte de los contribuyentes.

Bankman, Nass y Slemrod (2016) hablan de “declaraciones inteligentes”, por ejemplo, mediante la introducción en los impresos de preguntas más directas que fuercen a los contribuyentes que quieran defraudar a mentir claramente en sus afirmaciones, por el mayor coste psicológico que los científicos sociales asocian al incumplimiento por comisión frente al incumplimiento por omisión. O también, plantean en los programas informáticos de ayuda aprovechar la información ya conocida sobre los contribuyentes con el fin de adaptar la información adicional que en las declaraciones online se les va a pedir o las preguntas que se les van a formular. En definitiva, la existencia de admi- nistraciones tributarias flexibles puede permitir aprovechar mejor las ideas que desde diferentes ámbitos de la literatura se formulan sobre el cumplimiento fiscal.

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