Ausencia de recursos y equipamientos públicos

grupos en torno un objetivo común con una cierta estabilidad temporal y organizativa donde la figura del voluntario es el elemento central. La im- plicación en una asociación supone el paso del interés individual y parti- cular, en algo compartido comunitariamente que pasa a formar parte de la esfera pública. La existencia de estructuras de cooperación voluntaria y solidaria a través de una serie de valores compartidos y objetivos comunes entre los miembros de una asociación genera cohesión social, pero existe un debate teórico sobre cómo esta cohesión social de asociaciones parti- culares genera cohesión social en el conjunto de la sociedad. Aun así, el asociacionismo parece ser un mecanismo efectivo para fortalecer las rela- ciones sociales entre los miembros de una sociedad, o al menos entre aquellas personas que están asociadas. Parece clara la distribución desi- gual del número de asociaciones en el territorio, pero no lo están tanto los motivos explicativos de esta desigual distribución o el peso de los fac- tores explicativos: motivos históricos como tradiciones políticas y religio- sas, así como el tipo de desarrollo económico de cada territorio aparecen entre las posibles explicaciones.

Existen diferentes tipos de objeciones al indicador del número de asociaciones. Primero, las asociaciones voluntarias sólo miden un tipo de re- laciones sociales que pueden generar cohesión social, mientras que las rela- ciones que se establecen con los vecinos, las redes familiares u otras redes informales no se tienen en cuenta. En segundo lugar se critica que se haga especial referencia a sus características formales (asociación voluntaria) mientras se olvida la dimensión substancial, el contenido y la intensidad de las redes sociales en este tipo de organizaciones. Por último, a continuación sólo se reflejan aquellas asociaciones que han sido registradas administrati- vamente como tales, mientras que una multitud de asociaciones voluntarias informales quedan ocultas a los registros. A pesar de las limitaciones que plantean estas críticas, los datos de que actualmente disponemos por pro- vincias y Comunidades Autónomas (además de los datos que se muestran en el ámbito relacional), son el número de asociaciones y el número de lo- cales registrados donde se realizan actividades asociativas, recreativas, cultu- rales y deportivas.

distribución en la población. Los años noventa han supuesto una década de transformaciones profundas en la agenda y los contenidos del Estado de Bienestar, las nuevas y no tan nuevas realidades (exclusión social, fracturas étnicas de ciudadanía, discriminaciones de género, desigualdades tecnológi- cas, riesgos socioambientales...), derivadas en buena parte del predominio global de la lógica del mercado, requieren en las próximas décadas un nue- vo salto adelante cualitativo en la capacidad de regulación e intervención pública. En el caso español, a lo largo de los últimos años se combina una dinámica de convergencia relativa con la Unión Europea con una dinámica de reestructuración determinada por la tensión entre paradigmas de regula- ción pública y mercado como alternativas de producción de bienestar: el universalismo de los servicios sanitarios y educativos convive con el principio contributivo obligatorio de transferencias (pensiones y desempleo), con una cierta residualidad pública en la asistencia social, y con sucesivas desre- gulaciones laborales (Gallego, Gomà y Subirats, 2002). Debemos destacar también el gran peso del sector comunitario y familiar en la prestación de bienestar (las redes informales de asistencia) en nuestro país, así como la confianza que se ha depositado en el papel que juega la familia en el cuida- do y atención de los colectivos más vulnerables de la sociedad (enfermos, personas mayores, niños...), mientras que en otros países europeos la conso- lidación del Estado de Bienestar ha servido para suplantar a la familia en la atención directa a estos grupos.

Creemos que la distribución temática y territorial de los recursos y equipamientos públicos es una variable explicativa más en la generación de exclusión social, entendiendo como una de las características de la exclu- sión social la incapacidad de las personas excluidas a poder acceder o parti- cipar en los mecanismos sociocomunitarios e institucionales de protección social. Partimos de que estos mecanismos están fuertemente sujetos a los te- rritorios donde están insertados y, como podremos observar, la provisión de bienestar en el Estado español se distribuye de manera desigual en el terri- torio. Pensamos que las desigualdades entre las diferentes comunidades vienen dadas por dos razones: las diferencias en el desarrollo social y eco- nómico específico de cada territorio y la relación de los gobiernos autonó- micos con el Estado central en relación con su capacidad competencial y fi- nanciera.

En este apartado no pretendemos hacer un análisis detallado de las políticas públicas de bienestar, tarea que se ha realizado en el informe poli- tológico, sino constatar que algunas diferencias notables de recursos y equi- pamientos públicos generan también desigualdades entre los territorios y sus poblaciones. Se ha subdividido este factor de exclusión en cuatro indica-

dores según áreas temáticas: grado de Cobertura de los equipamientos y recursos públicos en Servicios Sociales, Sanidad, Educación y en Vivienda. No se analizan todos los recursos, tarea que sobrepasa este ámbito espacial, sino que sola- mente mostraremos algunos indicadores ilustrativos de los servicios básicos donde se fundamenta el Estado de Bienestar español.

Equipamientos y recursos en sanidad. La salud y la enfermedad no se distribuyen entre la población de forma regular; las personas con menos recursos están sometidas a unas tasas más elevadas de mortalidad, morbi- lidad e incapacidad. Unas viviendas en malas condiciones, precarias con- diciones de trabajo, escasa educación, malnutrición... son algunos ele- mentos que pueden afectar a las personas que están sujetas a procesos de exclusión y tienen una consecuencia inmediata en su salud (se reco- mienda ver el ámbito sociosanitario de este informe). La posibilidad de acceso a un sistema sanitario universal y gratuito representa algún tipo de garantía ante estas desigualdades.

En los años ochenta el SNS se convirtió en una pieza clave en el desa- rrollo del Estado de Bienestar español con una gran expansión al acercarse a los niveles de gasto y cobertura de otros países europeos. Simultáneamen- te se inició un proceso de descentralización de las competencias a las Co- munidades Autónomas con un nivel competencial más elevado. En los no- venta tomó fuerza la racionalización del uso de los recursos, en la línea de las experiencias internacionales del momento, con la experimentación de formas de provisión alternativas a la prestación directa. Durante las dos últi- mas décadas la política sanitaria específicamente autonómica se ha visto condicionada por factores externos (condicionantes propios del Estado cen- tral, la dinámica de la descentralización en materia sanitaria ⁷⁶, la aproba- ción de la Ley General de Sanidad y los acuerdos sobre financiación del SNS) e internos (que vienen determinados por las condiciones de partida de cada territorio, así como la capacidad de recepción de las transferencias sanitarias. La política sanitaria autonómica presenta, pues, pautas de desa- rrollo que son semejantes en algunos aspectos y diferentes en otros. La se- mejanzas derivan de la aplicación del marco legislativo estatal y de la simili- tud entre ciertas condiciones de partida de algunas comunidades mientras que las diferencias expresan el desarrollo de opciones divergentes del mo-

76. Las Comunidades Autónomas que sus competencias autonómicas se regulan a través del ar- tículo 151 de la Constitución (Andalucía, Canarias, Cataluña, Comunidad Valenciana y Galicia) y las de régimen foral (Comunidad Foral de Navarra y País Vasco) obtuvieron las competencias del INSALUD aproximadamente en la década de los ochenta, con excepción de Canarias que le son transferidas en el año 1994. En el año 2001 se transfirieron a todas las comunidades restantes.

delo estatal y la capacidad de liderazgo en la implantación de ciertos aspec- tos de la política sanitaria (Gallego, 2002) ⁷⁷.

Presentamos seis indicadores sobre la cobertura de los equipamientos y recursos en sanidad de cada Comunidad Autónoma, cuatro para la aten- ción primaria (cobertura de los EAP y ratio de profesionales) y dos más en la atención especializada (plazas públicas en hospitales y personal sanitario por cama hospitalaria).

En el caso de la atención primaria, como fuente de comparación ho- mogénea disponemos de los datos del INSALUD, pero no se recogen aque- llas comunidades donde las competencias han sido traspasadas (Galicia, Comunidad Foral de Navarra, País Vasco, Cataluña, Comunidad Valenciana y Canarias). En lo que se refiere a la atención especializada, nos hemos cen- trado en la cantidad y calidad de los servicios hospitalarios a través del nú- mero de plazas públicas y del personal sanitario disponible (aunque en esta segunda variable no se diferencia entre sanidad pública y privada, lo que provoca distorsiones en los datos).

Equipamientos y recursos en educación. Existen diversos motivos por los que los individuos se encuentran en desventaja en o ante la educación (des- ventajas entendidas como condiciones o circunstancias desfavorables para el acceso normal a los estudios o para continuarlos conforme a la expectativa media de éxito entre los alumnos del nivel correspondiente) ⁷⁸. Podemos agruparlos como sigue: a) el grupo de problemas personales engloba aquellas desventajas con origen en deficiencias psíquicas o físicas, enfermedades y si- tuaciones familiares particularmente traumáticas o problemáticas; b) las des- ventajas con origen en la pertenencia a un medio económico y/o sociocultural des- favorecido en sentido relativo; es decir, desventajas por comparación a la situación de los miembros de otros grupos en los que la educación resulta más favorecida; y c) las desventajas con origen en situaciones de riesgo, de alto riesgo o de marginación que viven los sujetos. Son situaciones y desventajas en sentido absoluto, que no son objeto de compensación sino realidades que deben ser resueltas en sí mismas y erradicadas. Como ya se indicó en el

77. En Gallego, Gomà y Subirats, 2002.

78. La exclusión social no debe interpretarse exclusivamente como fracaso escolar. Los niños superdotados también sufren problemas de integración en su entorno. Además, el éxito acadé- mico no se corresponde con éxito social/laboral. Como ejemplo podemos citar a las triunfantes perdedoras, nombre con el que designamos a aquellas estudiantes que tras una carrera académica brillante entran en el mercado laboral discriminadas por su condición de mujer. Para un breve pero interesante análisis de las causas de fracaso escolar y datos desagregados por Comunidad Autónoma véase El País, 7 de septiembre de 2002, pág. 26.

ámbito formativo de este informe, dichas circunstancias no son excluyentes (lo más frecuente es que una misma persona sufra varias de forma simultá- nea), y la organización y la financiación en recursos y equipamientos en educación tienen un efecto importante en la modificación y reproducción de las condiciones descritas.

El desarrollo del sistema educativo español presenta cuatro caracterís- ticas definitorias (Bonal y Brugué, 2002) ⁷⁹. La primera, el secular atraso de sus contenidos y métodos pedagógicos, ha reclamado un proceso de moder- nización y actuación que, con importantes dificultades, se ha convertido en un objetivo político central desde la segunda mitad de los años ochenta. En segundo lugar, este proceso de modernización parece vincularse a cambios en la gestión del sistema y, más concretamente, a la mejora tanto de la auto- nomía decisional de los centros como al fomento de la participación de los diferentes agentes educativos. En tercer lugar, y probablemente a partir de las dificultades para articular los anteriormente mencionados objetivos de autonomía y participación, los años noventa ha propiciado un proceso des- regulador que, según algunos autores, está transformando el modelo educa- tivo en un cuasimercado. Finalmente, se detecta un debate entre unos cen- tros que reclaman la capacidad de control sobre el conjunto del sistema y unas autonomías que apuestan por la descentralización como forma de me- jora de la gestión educativa.

Entre las variables significativas para entender las diferencias que se detectan entre comunidades parece que el equilibrio público-privado en la provisión de servicios educativos es una de ellas. Las tradiciones pedagó- gicas de determinadas comunidades, la organización de la sociedad civil en el ámbito educativo, sus características socioeconómicas o la mayor o menor presencia de determinados actores privados condicionan el mode- lo educativo dominante en cada territorio. También es importante el desa- rrollo competencial que han tenido las diferentes comunidades y las ca- racterísticas político-ideológicas que los gobiernos autonómicos han mantenido en torno al eje capacidad de elección y garantías públicas de igualdad.

Por todo ello, hemos escogido dos indicadores claves que nos muestren aspectos que normalmente tienen repercusiones en la calidad de la enseñanza: el financiamiento público y el tamaño de los grupos educativos. Uno de los indicadores que se utiliza para medir la calidad de la enseñanza es el número de alumnos por grupo, entendiendo que los

79. En Gallego, Gomà y Subirats, 2002.

alumnos de los grupos más pequeños pueden ser mejor atendidos por los profesionales de la educación. Para no complejizar en exceso la tabla, he- mos seleccionado cinco ciclos educativos diferentes de enseñanzas no universitarias. Se presentan los resultados según centros públicos y cen- tros privados.

Equipamientos y recursos en servicios sociales. Se puede considerar que los servicios sociales son un conjunto de acciones, de prestaciones y de re- cursos que evitan situaciones de marginación y exclusión social. Actúan, pues, atendiendo dos criterios fundamentales: intervenir en los conflictos y reducir las desigualdades sociales (Franco, 1996) ⁸⁰. La política de servi- cios sociales, pues, cabe situarla en esta colección de políticas sociales que conforman el Estado de Bienestar: interviene sobre el conflicto distributi- vo (tensiones por la asignación de valores y recursos entre colectivos socia- les) a través de servicios y transferencias que establecen y alteran las pau- tas de igualdad/desigualdad presentes en las sociedades avanzadas (Adelantado y Gomà, 2000) ⁸¹.

En España los servicios sociales constituyen un sistema de protección social de implantación reciente. De hecho, no es hasta la transición política, con la democratización de las instituciones, que los servicios sociales tien- den a configurarse como un sistema⁸² público universal y organizado de protección social. Hasta entonces, la acción y la asistencia social había existi- do asociada siempre a la caridad y a la beneficencia, institucionalmente fragmentada, de poca entidad cooperativa y a menudo administrada de ma- nera discrecional (Rodríguez Cabrero, 1996). El hecho que ha jugado un papel más determinante en la configuración del actual sistema de servicios sociales es, sin embargo, el desarrollo en España del Estado de las Autono- mías. La descentralización, pues, plantea algunas dificultades (al margen de las consecuencias positivas que se pueden extraer del hecho de dotar a las Comunidades Autónomas de esta competencia): a) sólo se ha traducido en una descentralización limitada a nivel local, de manera que son los entes au- tonómicos los que acaparan esta política; b) la Ley del Régimen Local reco-

80. En Alemán y Garcés, 1996.

81. En Adelantado, 2000.

82. Algunos autores consideran que no se puede hablar de un sistema público de servicios so- ciales consolidado, sino de la existencia de unas líneas básicas de actuación y de diferentes desa- rrollos en las comunidades autónomas. No existe una ley general de servicios sociales a nivel es- tatal, las concreciones autonómicas son diferentes y, además, no todas las comunidades han otorgado las mismas competencias a las entidades locales.

noce la competencia en los municipios de más de 20.000 habitantes, pero la excesiva fragmentación de los municipios españoles deja a una buena parte sin los recursos necesarios para gestionar eficazmente estos servicios; y c) las diferentes asunciones de competencias y de posibilidades de financiamiento da lugar, en la práctica, a un desarrollo desigual de los servicios sociales en- tre Comunidades Autónomas. La consecuencia directa de este resultado es un escenario caracterizado por los desequilibrios territoriales y, el efecto in- directo, la vulnerabilidad del principio de igualdad entre los ciudadanos.

Así pues, los servicios sociales se articulan en dos niveles: en servicios sociales generales, con funciones de información y orientación sobre derechos y re- cursos; prevención e inserción social y familiar... y los servicios sociales especia- lizados, los cuales van dirigidos a colectivos de población (infancia, personas mayores, mujeres, drogadictos, etc.). Hemos escogido dos grupos de indica- dores que hacen referencia a estos últimos: equipamientos y recursos para minusválidos y gente mayor.

Equipamientos y recursos en vivienda. En las áreas urbanas el mecanismo último de segregación social y residencial es el mercado de la vivienda. El mercado libre del suelo y de la vivienda provoca un aumento acelerado de los precios de venta y alquiler, por lo que un mayor número de ciudadanos que no tiene la capacidad financiera de acceder a una vivienda digna son empujados a los sectores más degradados o segregados del mercado de la vi- vienda, que a menudo se concentran en determinados espacios urbanos. La intervención pública puede actuar como corrector del mercado a favor de una mejor accesibilidad de los sectores sociales con más dificultades, así como asegurar una mayor cohesión social urbana. Las administraciones pú- blicas pueden utilizar diferentes mecanismos de regulación a través de leyes, la planificación urbanística, las transferencias monetarias directas e indirec- tas de ayuda a la rehabilitación o el alquiler, las inversiones en la compra de suelo, la provisión directa de viviendas, etc.

En el momento de establecer la distribución competencial en materia de vivienda, la Constitución opta por un modelo descentralizado y así, en el listado de competencias exclusivas de las Comunidades Autónomas, se in- cluye la vivienda junto a la ordenación del territorio y el urbanismo. A pesar que las Comunidades Autónomas han podido elaborar una política propia, en este campo el Estado ha tenido un especial protagonismo en la regula- ción de acceso a la vivienda protegida y al mercado de alquileres. En este campo existe una teórica complementariedad entre los planes de viviendas estatales (planes cuatrianuales dependientes del Ministerio de Fomento que no tienen rango de ley, pero sí la función de establecer una política de vi- vienda básica por todo el territorio del Estado) y las administraciones auto-

nómicas. La política española en el ámbito de la vivienda puede caracteri- zarse a partir de los siguientes rasgos: la evolución alcista de los precios, la regresión progresiva del alquiler frente a la propiedad como régimen de te- nencia; un gasto público débil, sin presencia en el sistema de transferencias sociales y con un componente mayoritario de gasto por la vía de las deduc- ciones fiscales; y una relación oscilante entre mercado y protección social, con una participación casi residual de la promoción pública de vivienda so- cial. Como consecuencia, hasta ahora las políticas públicas españolas en este campo han tenido un impacto social escaso, su alcance no ha hecho efecti- vo el derecho a la vivienda, sus tasas de coberturas han sido bajas y su inten- sidad de protección muy débil. La escasa dimensión del gasto en promo- ción pública y la timidez general de las políticas de protección del acceso a la vivienda privada dibujan un panorama de predominio del mercado, es decir, de la vivienda a precio libre. Es de destacar también cómo los niveles de protección son siempre muy favorables a los niveles menos intensivos como viviendas de protección oficial de promoción privada y la vivienda de precio tasado (Gomà, 2002) ⁸³.