Evolución del «money doctoring», desde 1890
a ser protectorados bajo convenios que concedían el derecho a la intervención de Estados Unidos. La influencia financiera de Estados Unidos, que a menudo era respaldada por los bancos norteamericanos, también se sintió firmemente en todo el resto del Caribe. Finalmente, el tutelaje económico estadounidense se expandió hacia América del Sur, habitualmente llevado a cabo por profesio- nales privados y acompañados por el poder militar y económico.
Incluso en las colonias o en los protectorados ocupados por el ejército norteamericano, los intereses estadounidenses eran pluralistas y también unificadores, conflictivos y a su vez cohesionadores. Se aliaban o entraban en conflicto con diversas élites locales; la mayoría de éstas se opuso a la invasión pero trató de sacar ventaja de los objetivos norteamericanos com- patibles. Los funcionarios públicos, soldados, banqueros, comerciantes y economistas estadounidenses normalmente estaban de acuerdo con respecto al buen funcionamiento de las instituciones fiscales y financieras aún cuan- do discrepaban acerca del tipo de cambio, nomenclaturas arancelarias y car- gas tributarias. Por ejemplo, los banqueros estadounidenses hubiesen prefe- rido ver a los gobiernos latinoamericanos gastar las escasas divisas para servir la deuda que importando mercancías norteamericanas, y no habrían puesto obstáculos a un impuesto sobre otras empresas norteamericanas con el objeto de ayudar a esos reembolsos de la deuda. Al mismo tiempo, los gerentes de negocios latinoamericanos podrían unirse a las empresas nortea- mericanas residentes para oponerse a impuestos a las empresas, puesto que preferían gastar las divisas para importar bienes de capital. Los «money doc- tors» tuvieron que moverse cautelosamente a través de este campo minado dé intereses económicos divergentes.2
Privatización y Kemmerer
En las primeras décadas del siglo XX, Estados Unidos encontró cada vez más eficaz exportar conocimiento especializado a través de agentes privados más que mediante funcionarios públicos. Al favorecer a las misiones inde- pendientes contratadas en forma voluntaria por los países anfitriones, Was- hington evitó toda apariencia de complicidad con los asesores y prestamis- tas. Esta política de «no intervención» respondió a las críticas anti-intervencionistas tanto internas como en el extranjero. El Departamento
2 Scott Nearing and Joseph Freeman, Dollar Diploman/: A Study in American Imperiaiism, New York, 1925.
de Estado respaldó esas misiones, por ejemplo, con ayuda para los contratos o presionando entre bambalinas para que atendieran sus consejos pero no las patrocinó oficialmente.
Esta forma privatízada de operar estaban de acuerdo con el esfuerzo hecho por Estados Unidos para exportar su creencia en gobiernos limitados y en la libre empresa. En efecto, el Departamento de Estado sabía que el mismo consejo sería más aceptable por parte de los economistas privados que por los representantes del gobierno o de los negocios de Estados Uni- dos. En consecuencia, misiones legalmente independientes de Washington y Wall Street utilizaron la persuasión en América Latina para reproducir mucho de lo que los funcionarios estadounidenses habían logrado a través de la fuerza de las armas en el Caribe: estabilidad cambiaría y fiscal, banca moderna, administración aduanera eficiente, servicio confiable déla deuda y una «puerta abierta» para un tratamiento igualitario para los capitalistas extranjeros.3
Asesores estadounidenses de todo tipo —militar, médico y sanitario- eliminaron a los competidores europeos (aunque los latinoamericanos conti- nuaron invitando a algunos europeos con el objeto de equilibrar la influencia norteamericana y para diversificar sus conexiones económicas). Desde i £90 hasta la década de 1920, cada país latinoamericano, excepto Argentina y Brasil, contrató asesores financieros estadounidenses y, antes de la Segunda Guerra Mundial, América Latina había tenido más teócratas estadouni- denses que ninguna otra zona en el mundo. El embajador económico con más éxito fue el Dr. Edwin W. Kemmerer, para quien se acuñó el término
«money doctor».
Entre la Primera Guerra Mundial y la Gran Depresión, el profesor Kem- merer se convirtió en una especie de FMI personificado en un solo hombre.
Se le pidió que reformara los sistemas fiscales, baticarios y monetarios de México, Guatemala, Colombia, Sudáfrica, Chile, Polonia, Ecuador, Bolivia, China y Perú. Otros países, incluyendo Brasil, Panamá, Argentina y Ruma- nia también consideraron invitar a Kemmerer, pero ésto no se llevó a cabo y algunos promulgaron versiones de sus reformas sin su asesoramiento.
Kemmerer propuso virtualmente las mismas leyes en casi todas partes a las que fue. Se consideraba a sí mismo como un profesional experto que
3 EMILY 5, RDSENBERG y NPRMAW L. ROSENSEPIG, "From Cplpriialism to Profesionalism; The Public Prívate Dynamíc ¡n U.S. Foreign Financial Advismg, 1898-1929", Journal of American History, 74, June 1987, págs. 59-62.
brindaba progreso científico y universal a países atrasados y a sus ciudada- nos más pobres. Según su punto de vista, la ilustración técnica podría crear instituciones eficientes no contaminadas por la política y los privilegios.
Kemmerer creía que estaba utilizando ei patrón oro para eliminar los drago- nes de la inestabilidad cambiaría, inflación y exceso de gastos fiscales.
Algunas reformas fiscales propugnadas por la Alianza para el Progreso esta- dounidense en la década de 1960, que incluían mejoramiento en la recauda- ción de impuestos y gestión financiera, fueron anunciadas por Kemmerer en la década de 1920. Acompañadas por un flujo de capital financiero estadou- nidense, sus reformas intensificaron la dependencia del Coloso del Norte pul- parte de América Latina. Al mismo tiempo, sus programas aceleraron el cre- cimiento de los sectores capitalistas y de las instituciones urbanas, y expan- dieron la capacidad extractiva y distributiva del Estado Central.
Pese a que muchos latinoamericanos deseaban las soluciones económicas y las instituciones de Kemmerer debido a su valor intrínseco, sus receptores tenían motivaciones ulteriores. Sobre todo, esperaban que su medicina abrie- ra los mercados financieros y de productos básicos de los Estados Unidos.
Creían que el acceso a Estados Unidos satisfaría a sus emergentes grupos urbanos y ampliaría la capacidad estatal para enfrentar las crecientes fuerzas internas y externas. Para los latinoamericanos, el «sello de aprobación» de Kemmerer les permitió sacar alguna ventaja de la predominancia y los recursos estadounidenses sin transformarse en virtuales colonias, como sus vecinos en el Caribe.
A pesar de las significativas diferencias en la autonomía económica y polí- tica entre el Caribe y América del Sur, hubo un patrón similar de evolución: se adoptaron cada vez con más frecuencia la asesoría y los modelos económicos estadounidenses y se acompañaron de una creciente aceptación del comercio, préstamos, empresas y empresarios norteamericanos. Además, unos pocos especialistas estadounidenses contratados por los sudamericanos habían acu- mulado experiencia anteriormente con el saneamiento financiero del Caribe.
El pacífico uso de instrumentos privados protegió al gobierno estadouniden- se de los cargos de imperialismo, pero el mismo tiempo, hizo que los
«money doctors» fuesen más independientes y por lo tanto más susceptible a la manipulación de las élites en los países receptores. Al igual que los norte- americanos, los latinoamericanos trataron de utilizar a estos asesores extran- jeros para promover sus propios intereses sectoriales o nacionales.
Kemmerer frecuentemente recomendaba no sólo legislación y políticas sino también a administradores de los Estados Unidos. Al igual que las misiones del FMI, sus equipos algunas veces dejaban a asesores en el terre-
no para guiar, supervisar el desempeño e informar. Era muy probable que las naciones más débiles, más pobres y menos solventes, a pesar del resenti- miento patriótico, aceptaran el nombramiento de funcionarios extranjeros para supervisar actividades tales como tributación, recaudación aduanera, contabilidad pública, Banca Central y pago de la deuda. Estos empleados regulares más que los asesores visitantes encontraron una firme resistencia por parte de los nacionalistas, de los políticos y de los intereses creados.
La Gran Depresión hizo fracasar las prescripciones de políticas de libre mercado de Kemmerer. Los países buscaron su recuperación económica a través de medidas de carácter contracíclico, inflacionarias, inadvertidamen- te keynesianas. A partir de los años 30, hasta los años 60, los latinoameri- canos expandieron las agencias públicas y el gasto deficitario para impulsar sus sistemas económicos en una dirección más proteccionista, nacionalista y estatista de lo que Kemmerer habría aprobado. Sin embargo, sus institu- ciones —especialmente sus Bancos Centrales— sobrevivieron como princi- pales instrumentos de desarrollo nacional. Durante los años 80, las caracte- rísticas esenciales del modelo económico de Kemmerer de los años 20 de nuevo se pusieron de moda. Al resucitar principalmente las doctrinas del laissez-faire, los países estabilizaron su moneda y tipos de cambio, reduje- ron la intervención gubernamental, privatizaron las empresas públicas, redujeron radicalmente los aranceles, abrieron sus economías a los precios y competencia internacionales y se apoyaron en los mecanismos del merca- do. Kemmerer habría estado orgulloso.4