Bibliografía
A. Contexto
1. Evolución histórica: Leyes e Instituciones en contexto
Los orígenes del cooperativismo argentino se hunden en los estertores del siglo XIX y refieren a un modelo europeo con influencia ideológica traída por la inmigración del siglo XIX (Drimer y Drimer 2017:590-591; Coque, 2002:161; Bonaparte, 1989:69; Cooperativas de las Américas-Unión Europea, 2020:4) y de las primeras décadas del siglo XX2. No recibió respaldo constitucional, ni las políticas públicas fueron un eje de sus preocupaciones. Era un cooperativismo orgulloso de sus propias fuerzas, y contaba inicialmente con la indiferencia del Estado (Plotinsky. 2015:3).
La primera mención legislativa se encuentra en la Ley Nº 1.420 de Educación Común, sancionada en julio de 1884. La misma establece, al referirse a las facultades de los “Consejos Escolares de Distrito”, que debían «promover por los medios que crea conveniente, la fundación de sociedades cooperativas de educación y de las bibliotecas populares de distrito” (Plotinsky, 2015b). En 1889, con la reforma del Código del Comercio, se establecieron tres artículos para legalizar la existencia de las cooperativas creadas por la acción de inmigrantes europeos que se habían organizado en formas asociativas (Bonaparte, 1989:69).
Solo en 1923 surge la primera institucionalidad pública dedicado al fomento cooperativo, tratándose de una oficina dedicada a la promoción de cooperativas lácteas en el Ministerio de Agricultura (De Lisio y Cracogna, 2004). La Ley 11.388 de 1926 sobre el Régimen Legal de las
“Sociedades” Cooperativas, sancionada como consecuencia de los reclamos surgidos de una serie de Congresos Provinciales y Nacionales de Cooperativas fundamentalmente agrarias y de consumo, y por la acción de los diputados socialistas que en esos tiempos constituían una importante bancada, designó, además, al Ministerio de Agricultura con la responsabilidad revisar y certificar los balances de las cooperativas, así como de mantener el registro de las entidades constituidas en todo el territorio nacional (Spognardi, 2016:7).
2 Fueron inmigrantes franceses los que inspiraron la Sociedad Cooperativa de Producción y Consumos. (Adolfo Vaillant 1884).
Obreros socialistas de ese crean la “Cooperativa de Consumos” (1885); la comunidad galesa fundó la “Compañía Mercantil de Chubut” (1885), la “Sociedad Cooperativa de Almacenes” reconoce en David Atwell a descendiente de británicos a su fundador (1884), quien también intervino como fundador de la “Sociedad Cooperativa Telefónica” (1887); el alemán club Woorwarts, prohijó la “Cooperativa de Panadería” (1882). La primera cooperativa agrícola y aseguradora, “Sociedad Cooperativa de Seguros Agrícolas y Anexos, el Progreso de Pigue”, fue fundada también por colonos franceses (1898), y en 1900 un grupo de colonos judíos de Basavilbaso en Entre Ríos funda la “Sociedad Agrícola Lucienville (Drimer y Drimer, 2017).
La sanción de la Ley Nº 11.388 abrió una nueva etapa que permitió la consolidación y desarrollo del movimiento cooperativo, que se amplió —además— al ámbito de los servicios públicos y, más lentamente, al crédito solidario. Este mismo año se constituyó como primera cooperativa eléctrica la
“Cooperativa de Punta Alta” en el sur de la provincia de Buenos Aires. En 1928, en Pergamino (Buenos Aires), se fundó la primera cooperativa de trabajo asociado, de obreros panaderos, “La Edilicia”
(Schujman, 2015).
Tras el crac global de 1929 el gobierno, ante la crítica situación económico-financiera, impone inicialmente una fuerte presencia del Estado que, en calidad de garante, acuerda con la Asociación de Cooperativas Argentina (ACA) (que se había constituido con la denominación Asociación de Cooperativas Rurales Zona Centro en 1922), en promover la construcción de elevadores y puertos, con apoyo del Estado.
El vertiginoso crecimiento de ACA le permitió a los pocos años la construcción de la red de elevadores de la zona de afluencia del puerto de Rosario. Fomenta la constitución de nuevas cooperativas agrícolas y encara la construcción de nuevos elevadores de granos cooperativos. En el curso del año 1930, tiene lugar la construcción de varios elevadores, y en 1931 se inauguraron otros y la terminal del puerto de Rosario.
A comienzos de 1932 se produce la "restauración conservadora", teniendo por efecto un corte en las políticas públicas para las cooperativas (Mateo, 2004:14). Se privilegia la concesión en la construcción de elevadores y puertos a actores lucrativos. Se suprimió el fomento, pero se acentuó el contralor sobre las cooperativas: La fiscalización pública de las cooperativas se trasladó en el ámbito nacional, a la Inspección General de Justicia (Gleizer, 2009:1).
Hasta 1940 hay también un importante crecimiento de las cooperativas prestadoras de servicios públicos: las cooperativas eléctricas, entre otras, que vienen a resolver importantes necesidades insatisfechas del interior del país (Aguirre, 2020). Las cooperativas prestadoras de servicios públicos nacieron como cooperativas eléctricas en el interior del país, y con el tiempo fueron prestando todo tipo de servicios públicos. En algunos casos son cooperativas de agua y otros servicios, o de televisión y cable, o conjugan diversos servicios en las localidades más pequeñas.
En 1944, mediante la Ley 12.636, se crea el “Consejo Agrario Nacional”, dependiente en un inicio del Ministerio de Trabajo y Previsión y desde 1948 del Banco de la Nación Argentina (Olivera, 2013:4), que es creado para llevar adelante un plan de colonización “destinado a poblar el interior del país, a racionalizar las explotaciones rurales, a subdividir la tierra, estabilizar la población rural sobre la base de la propiedad de la misma y a llevar mayor bienestar a los trabajadores agrarios” (Martínez Dougnac, 2009:40) instalando a productores agropecuarios en las colonias creadas por dicho organismo y dotándolas de asesoramiento y supervisión.
Se organiza la instalación en tierras fiscales y en otras expropiadas al gran latifundio, que pasan a ser asentamientos de la colonización, de los arrendatarios, y también con la participación de pequeños propietarios, se produce un proceso de racionalización del uso de la tierra para aumentar la producción, y se hace con el asesoramiento del agrónomo regional respectivo, y la supervisión del gerente del Banco de la Nación de la zona, instalando a productores agropecuarios, en las colonias creadas por dicho organismo y dotándolas de asesoramiento y supervisión (Girbal Blacha, 2004:42).
En la década que va desde 1945 a 1955, en un gobierno con fuerte intervención estatal, pero de sesgo progresista y populista, las políticas públicas implican un importante incremento del fomento cooperativo, fundamentalmente agropecuario, que se plantea en dos planes quinquenales.
Fundamentalmente en el segundo plan quinquenal (1950-1955), se promueve una importante participación cooperativa y del cooperativismo agrario, que crecieron con apoyo de las políticas públicas.
En esta época, la función estatal de fomento, supervisión y control en resguardo de los intereses de la comunidad está ejercida por la Dirección Nacional de Cooperativas, dependiente primero del Ministerio de Agricultura y, desde 1948, trasladada al Ministerio de Industria y Comercio de la Nación.
A partir del segundo plan quinquenal (1950-1955) se produjo el acceso a financiación bancaria con tasas y plazos muy beneficiosos y en cantidades muy importantes, siendo uno de los aspectos más valiosos de un fomento explícito de las políticas públicas para las cooperativas. Esto se tradujo en un crecimiento muy importante del sector agropecuario (Girbal Blacha, 2004:5-6).
A partir de la década del ’60, se producen importantes cambios en el mundo del productor agrícola asociado. Un número de productores creciente accede a la tierra, a maquinaria agrícola avanzada y empieza a tercerizar labores. Muchos empiezan a comportarse como empresarios productivos en sus explotaciones, el sistema tradicional de arrendamientos entra en crisis y comienzan a diferenciarse dos sujetos agrarios: el “chacarero” que se queda en el campo, y aquel que terceriza actividades y se traslada con su familia al pueblo o la ciudad (Barsky y Pucciarelli, 1997:119-134).
Comienzan así a distinguirse dos tipos de asociados a las cooperativas agrarias: por un lado, las
“cooperativas agropecuarias” que atienden fundamentalmente a los pequeños y medianos productores y también a muchos agricultores que ahora son contratistas para otros productores o
“pools de siembra”; y, por otro lado, las cooperativas de agricultura familiar, hortícola y campesina, de pequeños productores.
En las décadas de los ‘60 y ‘70, nacen las cooperativas y otras formas de organizaciones campesinas que fueron impulsadas fundamentalmente por la Iglesia Católica o por ONG vinculadas a ella.
Excepciones a esto se dieron fundamentalmente en colonias de Misiones y la región Chaqueña (Chaco y parte de Santiago del Estero), donde también se formaron cooperativas similares a las de la región pampeana (cooperativas agropecuarias), algunas vinculadas a los cultivos de yerba mate y algodón. Las cooperativas campesinas nacieron como organizaciones económicas atravesadas por innumerables dificultades, conflictos y diversos requerimientos de su entorno. Se trata de productores que tienen una reducida porción de tierra, que carecen de experiencia de comercialización porque originariamente sólo se plantean la subsistencia mediante el autoconsumo. Requieren de un apoyo inicial importante. Necesitan de esfuerzos de las políticas públicas nacionales, provinciales y municipales, para la gestión de la producción y también de la comercialización, de lo contrario son inicialmente inviables (Rodríguez, 2020).
En 1971 tiene lugar la reforma legislativa que implanta la Ley 20.337 que actualmente rige al sector cooperativo en la Argentina. El origen de esta ley está en una comisión, constituida a instancia del movimiento cooperativo (COOPERAR y CONINAGRO), que apoyó su constitución y propuso nombres para integrarla, que elaboró un documento basado en el análisis comparado de diversas legislaciones internacionales (Bonaparte, 1989:69).
Dicha ley, en su primer parte establece bases duraderas para la regulación de las cooperativas, y en el capítulo XII organiza el funcionamiento de su órgano de aplicación, el Instituto Nacional de Acción Cooperativa (INAC). El INAC fue creado en el ámbito del Ministerio de Bienestar Social, a instancias de las organizaciones cooperativas, (COOPERAR y CONINAGRO) como autoridad de aplicación, con funciones de registración, reglamentaria, sancionatoria y de fomento.
La presidencia de la República de origen radical, que gobernó el país desde 1983 a 1989, le confiere al órgano de fomento cooperativo el carácter de Secretaría de Estado (Secretaría de Estado de Acción Cooperativa).
Puso al frente de la misma a un extrapartidario profundamente vinculado con el movimiento cooperativo, que fomentó el cooperativismo en ese período de gobierno.
Cuando termina este período de gobierno (1983-1989) se conforma un nuevo organigrama del Estado y se crea nuevamente el INAC, que sustituye a la Secretaría y asume sus funciones, aunque sin el estatus de Secretaría de Estado.
Los años de gobierno de Carlos Menem (1989–1999) significaron una profundización muy marcada de la hegemonía neoliberal, en lo económico, lo político, lo ideológico y cultural, que se implantó con apoyo popular.
Entre las modificaciones relevantes en la institucionalidad cooperativa puede mencionarse un decreto de 1994 (Res. INAC 1510/94) que restringía notoriamente la actividad de las cooperativas de trabajo. El INAC se auto limitó por Resolución para otorgar matrículas a las cooperativas de trabajo con los siguientes objetos: servicios cooperativos prestados a terceras personas, agencias de colocaciones, limpieza, seguridad, distribución de correspondencia y servicios eventuales.
En 1996, por Decreto 420/96, se unifican, en el nuevo Instituto Nacional de Acción Cooperativa y Mutual (INACYM), la autoridad de aplicación de cooperativas y mutuales, con idénticas atribuciones que se siguen transmitiendo a esas instituciones en el tiempo, y por ende se disuelve el INAC. En este decreto (art. 4º) se amplía a siete el número de integrantes del directorio, cuatro de ellos a propuesta del sector cooperativo y mutual.
En el año 2000, por Decreto 721/2000 del Poder Ejecutivo Nacional, se cambias su denominación por la de Instituto Nacional de Asociativismo y Economía Social (INAES). Este cambio de denominación trajo consigo muchas modificaciones funcionales:
Se Introduce el concepto de “economía social,” y en la organización de la estructura del INAES se crea el Consejo Federal Cooperativo y Mutual, la Coordinación General del Consejo Federal y Regionales, y el Consejo Consultivo Honorario.
Los decretos 420/96 y 721/00 establecen la actual conformación y estructura del INAES. El primero integrando el directorio con mayoría de los órganos de integración cooperativo y mutual, y el segundo organizando las funciones del organismo.
Se le asigna la finalidad de promover nuevas cooperativas y mutuales, apoyar la cooperación entre cooperativas y estructuras mutualistas y promover la eficiencia de ambos sectores, para impulsar la reconversión empresarial y el desarrollo de las economías regionales.
En la década del ‘90 tuvo lugar también lo que se denominó la “revolución verde”, teniendo por efecto la multiplicación de la producción agrícola que se “sojiza”, incrementándose fuertemente los monocultivos y el área sembrada. Esto llevó simultáneamente a un gran crecimiento de la producción, y a que en esta década se produjera también la desaparición de una fracción importante de pequeños y medianos productores agropecuarios en favor de grandes empresas agropecuarias y producción a gran escala. (Acosta et al., 2013:34).
En el contexto de esta transformación de la revolución verde, la sojización, y la extensión del área sembrada, había y hay una proporción importante de “cooperativas de agricultura familiar” en economías regionales. Una significativa cantidad de productores, agrícolas y agropecuarios, están constituidas por familias de agricultores, dueños de parcelas reducidas o de maquinaria agrícola trabajando como contratistas, y están inclusos en los programas de políticas públicas para la agricultura familiar.
A diferencia del sector cooperativo sojero originariamente pampeano extendido después, los pequeños productores huerteros, fruteros y otros sectores de producción agropecuaria, que no pudieron ingresar en la revolución verde porque no tenían tierra, ni capitales o la que tenían era insuficiente para ser arrendada por los grandes productores, o eran pequeñas extensiones en tierras menos fértiles, quedaron en situación marginal.
Quedaron productores regionales en cuyo, el noreste, y el valle sureño, y hortícolas en los cordones urbanos del interior, que crecieron con la prohibición de fumigación aérea en la proximidad de las poblaciones, que adoptaron algunas municipalidades y comunas, en una buena práctica de política pública.
A partir de fines de la década del noventa y fundamentalmente a partir de la crisis del 2001 se multiplican las cooperativas de trabajo asociado. Como señala Mirta Vuotto, el ritmo de creación de cooperativas de trabajo hasta mediados de 1970 mostró una lenta evolución y su crecimiento posterior fue resultante de las condiciones de un contexto de serias dificultades estructurales, en el mercado de trabajo, debido a un profundo deterioro de la economía que generó agudos procesos de desocupación, informalidad y precarización.
En esa década (y en los ochenta) la expansión del sector fue sostenida, y alcanzó, a partir del 2000, un crecimiento como no había tenido lugar hasta entonces” (Vuotto, 2011:17).
Actualmente existen básicamente dos tipos de cooperativas de trabajo en la Argentina: las cooperativas de trabajo históricas y las nuevas cooperativas de trabajo.
En las cooperativas de trabajo históricas y también en muchas de las nuevas cooperativas de trabajo, la decisión de constituir una cooperativa está en sus inicios, y en general sus integrantes conocen y afirman su identidad. Son autónomas y se crean por voluntad y necesidad de sus asociados.
Las nuevas cooperativas de trabajo han enriquecido conceptualmente al cooperativismo en las últimas décadas, con la llegada de gran número de diferentes subtipos de cooperativas de trabajo, que tienen el mismo ideario, pero diferentes características, enumerando sólo los subtipos más representativos, sin perjuicio de la existencia de otros señalamos a:
Las cooperativas que recuperan empresas: La reacción de lucha de los trabajadores que el desempleo ha expulsado del sistema productivo como consecuencia de la crisis del 2001, en el que los trabajadores, recrean y enriquecen los mecanismos de lucha sindicales y los transforman. “Ocupar, resistir y producir”
es la consigna que los galvaniza para la creación de un nuevo paradigma cooperativo.
Las cooperativas inducidas por el Estado: La crisis de empleo y el desarrollo de las políticas sociales a partir del 2003 y fundamentalmente a partir del 2009, engendró cooperativas de trabajo sostenidas, en muchos casos, por el propio sector público (Estado y gobiernos municipales) y por la lucha de los movimientos sociales, originadas en la desocupación y en la necesidad de amplias capas de la población de trabajar para subsistir, y de una decisión del Estado de promover la forma cooperativa para organizar ese trabajo.
Las cooperativas que recuperan empresas son definidas por el Ministerio de Desarrollo Productivo de la Nación y la Secretaría de Empresas Recuperadas del INAES de la siguiente manera:
“Entendemos por empresa recuperada a toda empresa bajo gestión de sus trabajadores y trabajadoras, conformada como cooperativa de trabajo y proveniente de una empresa anterior que, por quiebra, vaciamiento, abandono empresario u otras causas hayan llevado a su cierre, puesta en marcha por sus antiguos trabajadores”.
Para proteger la recuperación en el período que va del 2003 al 2015, se dictaron por parte de las autoridades nacionales, provinciales y municipales, leyes y decretos de expropiación, que en pocos casos concluyeron con el pago de la indemnización respectiva al expropiado.
Se dictó la ley 26.684/11 que introdujo modificaciones a la ley 24.522 de concursos y quiebras, posibilitando que la empresa sea directamente adquirida por la cooperativa de trabajo constituida por los acreedores laborales en la recuperación cooperativa de empresas.
Para todas las cooperativas de trabajo en general, y atento a la inexistencia de una Ley de Cooperativas de Trabajo, el INAES dictó las Resoluciones N° 302/94 y 324/94 por la cual las Cooperativas
de Provisión de Servicios para Productores Rurales y las Cooperativas de Trabajo están autorizadas a constituirse con un número mínimo de seis asociados, reduciendo el mínimo que establece la Ley 20.337, obviando de esta manera legislar sobre cooperativas simplificadas, lo que resolvería además, para todas las cooperativas, las cuestiones constitutivas, aspectos operativos y de administración, control y gobierno.
Por su parte, las cooperativas de trabajo inducidas por el Estado han generado y generan muchas polémicas en torno a las políticas públicas en la academia y en el propio sector cooperativo.
Su crecimiento que fue moderado hasta el inicio del siglo XXI fue importante a partir de 2003 y sustancial desde el 2011. Estas cooperativas fueron cuantitativamente muy importantes y recibieron un apoyo que constituyó el eje de las políticas sociales, que se orientaron a la conformación de cooperativas a partir del 2011. Precedidas por programas de alcance laboral como “Manos a la Obra” primero —y fundamentalmente el Programa Ingreso Social con Trabajo (PRIST)—, surgen del ámbito del Ministerio de Desarrollo Social (Neffa et al., 2008).
Ese universo de cooperativas inducidas por el Estado no es homogéneo. Muchas de ellas desaparecieron en el corto o mediano plazo, a medida que se concluía la obra pública para la que fueron creadas, otras siguieron a partir de su vinculación o creación en el seno de los movimientos sociales; que comenzaron siendo de “desocupados” o “piqueteros”, y se fueron transformando en lo que es hoy la Confederación de Trabajadores de la Economía Popular (CTEP), organización con vocación sindical que reúne a los movimientos sociales de desocupados y de trabajadores asociados o emprendedores individuales más importantes.
Existe y está presente un debate acerca de las cooperativas inducidas por el Estado. Un sector del cooperativismo tradicional sostiene que no son cooperativas, porque el Estado sustituye la voluntad de los cooperados. La opinión de Cracogna (2013) que es compartida por otros autores y organizaciones expresa:
“Radica aquí una cuestión crucial para el genuino desarrollo cooperativo pues en muchas ocasiones la acción promocional del gobierno ha llegado a sustituir la acción de los propios interesados, convirtiendo de esa manera a las cooperativas en verdaderos apéndices de las políticas oficiales o en meros instrumentos para su realización” (Cracogna, 2013:125).
Otros investigadores reconocen el valor de estas objeciones, pero acentúan la necesidad imperiosa de políticas sociales y la conveniencia que deriven hacia el cooperativismo.
El Estado ha estructurado estos programas pensando en recuperar masivamente el trabajo, asumiendo el pago de reducidos jornales y un rudimentario acceso a la seguridad social a los trabajadores “cooperativistas”, fijando fundamentalmente a través de los municipios la organización y la disciplina de ese trabajo. Este no es un tema menor. Generaciones que recibían apoyos sociales sin necesidad de trabajar se habían inadaptado para cualquier tipo de organización laboral. Generaciones enteras perdieron el hábito y la disciplina del trabajo.