Aunque en rigor las políticas públicas cooperativas deberían considerar las acciones de todos los poderes del Estado y de todos los niveles de gobierno (nacional, regional, local), en esta ocasión se ha centrado la atención solamente en el accionar del poder ejecutivo en el nivel nacional de gobierno. Es por ello que el presente análisis es susceptible de ser complementado con las instituciones y los mecanismos de política tanto de los demás poderes del Estado (fundamentalmente, el poder legislativo, las leyes cooperativas y los fallos judiciales de interés) como de los demás niveles de gobiernos sub-nacionales.
La política pública cooperativa proveniente del poder ejecutivo a nivel nacional puede ser dividida según la población objetivo. Por un lado, existen políticas de promoción cooperativa destinadas a la población general, enfocadas principalmente en el emprendimiento de tipo cooperativo. Por otro lado, las políticas destinadas al fortalecimiento de las organizaciones cooperativas ya existentes.
Dentro de las políticas dirigidas a la población general, el objetivo más frecuente es la formación de nuevas cooperativas. La formación de una cooperativa es un proceso lento, si se le compara con la formación de una microempresa tradicional donde es solo un individuo el que puede tomar todas las decisiones estratégicas de la empresa formada. En el caso de una cooperativa, la organización debe sostener, internamente, un continuo proceso de diálogo entre sus miembros, de modo de establecer las orientaciones estratégicas mediante las cuales se constituirá la nueva cooperativa. Generalmente, la etapa previa a la constitución legal de una cooperativa supone la conformación de una “precooperativa”.
Cuando es sujeto de políticas públicas, esta etapa involucra un importante componente de capacitación, fundamentalmente en temas de principios cooperativos, gestión de empresas cooperativas, normativa legal (impuestos, regulación), pero también en temas de administración empresarial como son marca, financiamiento, contabilidad, entre otros.
En experiencias recientes en países de América Latina, las políticas públicas de emprendimiento cooperativo han estado especialmente enfocadas a generar dos tipos de empresas diferenciadas: el primero, de trabajadores que son individualmente productores; el segundo, de trabajadores que no son individualmente productores. Las cooperativas de productores asociados pueden darse en la forma de asociaciones de artesanos y artesanas, o de trabajadores por cuenta propia que ya conocen y practican
22 Existen también otras instancias internacionales de investigación. Entre ellas se pueden mencionar el Comité Académico de Procesos Cooperativos y Asociativos (PROCOAS) de la Asociación de Universidades Grupo Montevideo (AUGM), la Red Universitaria Eurolatinoamericana en Estudios Cooperativos y de Economía Social (RULESCOOP), la Red de Investigadores Latinoamericanos de Economía Social y Solidaria (RILESS) y la Red Intercontinental de Promoción de la Eocnomía Social Solidaria (RIPESS).
cierto oficio. En este primer tipo, la intención principal es generar economías de escala, ser capaz de postular a fondos públicos, ser sujeto de préstamo de créditos empresariales, poder adquirir equipamiento de uso compartido (bienes club) y reforzarse mutuamente en las técnicas y conocimientos aplicados a la esfera productiva. En este primer caso, la similitud entre los cooperados es alta en tanto todos o la mayoría cuenta con conocimientos técnicos similares en un área específica. Este tipo de cooperativas de trabajo es frecuente en el ámbito campesino, agropecuario, artesanal y de servicios más o menos especializados.
En el segundo caso, las cooperativas son formadas por personas que no cuentan con las herramientas o habilidades para individualmente desarrollar el trabajo que se pretende realizar en la cooperativa. Generalmente, los cooperados forman la empresa para postular a licitaciones de servicios públicos (como aseo urbano, mantención de áreas verdes, entre otros) que no requieren de grados elevados de especialización. Este tipo de cooperativas también se forma en nuevos oficios dada la oferta pública de capacitaciones. Generalmente, los cooperados de este segundo tipo de cooperativas poseen comparativamente reducida escolaridad, son sujeto prioritario de políticas focalizadas de superación de la pobreza material, y viven en situaciones de vulnerabilidad social en términos multidimensionales.
Otro tipo de cooperativas perteneciente a este segundo grupo, más presente en la Argentina que en otros países, son las cooperativas que se crean para gestionar alguna instalación “recuperada” (es decir, abandonada por sus antiguos dueños, puesta de nuevo en funcionamiento por la cooperativa de trabajo). A pesar de tener una conformación diferente a las cooperativas antes descritas (llamadas en ocasiones cooperativas “sociales”), este tipo de empresa se encuentra dentro del segundo grupo pues comparte la característica de que sus miembros no pueden producir individualmente, requiriendo de capital fijo que aporta la empresa abandonada.
Las políticas públicas orientadas al fortalecimiento de las cooperativas que ya existen tienen una diferencia fundamental con las anteriores. A diferencia del tipo de política de generación de nuevas cooperativas, en este caso se cuenta con opiniones probablemente más certeras acerca de las dificultades y fallas de mercado que la política pública puede ayudar a resolver, ya que las cooperativas a las que se busca apoyar ya existen y, por ende, se puede contar con su opinión y colaboración. Para ello, el diálogo con los organismos de integración es incluso más importante que en las políticas de emprendimiento cooperativo23. Estos organismos pueden aportar, ya sea mediante cogestión de la institucionalidad pública, mediante la conformación de mesas consultivas permanentes, o de diálogos temáticos frecuentes, la información acerca de cuáles son las principales dificultades actuales, por sector de actividad económica, por territorio o por alguna otra característica de las cooperativas.
Entre las principales políticas dirigidas al fortalecimiento de las cooperativas existentes se encuentra la capacitación en temáticas diversas, el crédito, las compras públicas, la subvención, la promoción de exportaciones, el acompañamiento para trámites burocráticos necesarios con otros organismos del sector público (como permisos, patentes, etc.), la asesoría legal, de gestión empresarial, contable y financiera, entre otras.
Por lo general, las mismas políticas que se diseñan para las micro, pequeñas y medianas empresas (mipymes) en los países, pueden también ser aplicadas para las empresas cooperativas. Es por esto que, en años recientes, varios países han empezado a considerar a las cooperativas como objetivo de las políticas públicas de desarrollo productivo. En Colombia, las organizaciones productivas de la economía solidaria (dentro de las cuales se cuentan las cooperativas) han sido incluidas como beneficiarios
23 Cabe aquí mencionar que los organismos de integración tienen por misión primaria representar solo a sus cooperativas y sectores involucrados, más no necesariamente a la totalidad del movimiento cooperativo existente. Y, aún menos, al movimiento cooperativo potencial, es decir, a los individuos o empresas que pudieran ser cooperados o formar este tipo de organizaciones, pero aún no lo han hecho. En este sentido, el sector público dedicado al apoyo cooperativo debiera tener siempre presente que es él quien tiene la función de velar por el sector cooperativo tanto sectorial, total, como por el potencial, y no los organismos de integración cooperativa.
potenciales de la reciente ley de fomento del emprendimiento. En Argentina se ha logrado que las cooperativas sean reconocidas como mipymes pudiendo, a partir de este reconocimiento, postular a todos los programas e instrumentos de política pública con los que cuenta el Ministerio de Desarrollo Productivo. En Chile, se ha logrado que un número de organismos públicos incluya dentro de las bases concursales de sus programas a las cooperativas como potenciales beneficiarias. Todo esto representa un cambio importante pues, en años anteriores, la situación observada era una de exclusión del sector de las políticas públicas de desarrollo productivo. Estos recientes cambios abren un abanico amplio de posibilidades para el fomento cooperativo, no a través de programas e instrumentos especialmente dirigidos, sino simplemente a partir del acuerdo de que este es también un sector productivo cuya participación debe ser asegurada en igualdad de derechos junto a los demás tipos de empresas. Ha sido, más bien, un cambio a favor de la no exclusión, lo que proviene en parte del reconocimiento de que las cooperativas son, en la gran generalidad de los casos, un tipo de empresa productiva (aunque de diferente tipo), y no una organización de la sociedad civil, una organización no gubernamental (ONG) o cualquier otro tipo de asociación no primariamente económica.
Debido a que las cooperativas están siendo crecientemente consideradas como un tipo especial de empresa y también como objeto de políticas públicas generales (no especialmente diseñadas para ella), es que la coordinación entre los organismos públicos de fomento cooperativo y otros ministerios y organismos públicos ha venido teniendo una importancia creciente. En primer lugar, esta coordinación
“horizontal” posibilita justamente que las cooperativas puedan ser objeto de política pública como lo son las empresas tradicionales, pues los institutos públicos cooperativos tienen capacidad de poner en alerta a aquellas instituciones públicas que por acción o por omisión han levantado restricciones al acceso de las cooperativas a sus fondos y programas, buscando con esta alerta remediar la situación. En segundo lugar, cuando esta restricción no exista, la coordinación y el diálogo horizontal entre entidades del gobierno nacional posibilita la complementariedad entre los objetivos de los organismos públicos no cooperativos y los institutos públicos cooperativos, por ejemplo en la generación de convenios de colaboración inter-institucionales que busquen crean apoyos específicos a las cooperativas en áreas de competencia de los diferentes organismos, o que complementen los fondos y programas generales ya existentes (no cooperativos) con un apoyo específico para las cooperativas beneficiarias de dichos programas, esto último a través de la labor de los institutos públicos cooperativos.
Algunos países han asumido esta forma de coordinación inter-ministerial a través de instancias formales decretadas incluso por ley. En el Ecuador, la Ley Orgánica de Economía Popular y Solidaria de 2011 crea la figura de un Comité Interinstitucional de la Economía Popular y Solidaria, funcionando este como ente rector del sector y promoviendo una visión integral multi-sectorial para la política de la economía popular y solidaria (donde hacen parte las cooperativas)24. En el Uruguay, durante 2011 se conformó una Mesa de Trabajo Interministerial, la que en 2014 se transformó en la Red Interinstitucional para la Articulación de Política Pública para la Economía Social y el Cooperativismo, la que permitió el trabajo conjunto y coordinado entre el INACOOP y distintos organismos públicos25. En Chile, a partir de 2015 se trabaja en una Red de Fomento Pública Transversal, la que busca mejorar la articulación entre los organismos públicos con el objetivo tanto de eliminar las barreras reglamentarias que impedían a las cooperativas postular a instrumentos públicos, como de crear nuevos instrumentos y programas específicos para las cooperativas26. En Colombia, el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 (adopta mediante la ley 1.955 de 2019) mandata la creación de una Comisión Intersectorial para la Economía Solidaria la que, a través de un proceso de diálogo entre distintos sectores públicos y cooperativos, propuso unos contenidos base para la Política Pública Nacional de Economía Solidaria27.
24 Ver el punto 1 de la sección B de capítulo sobre Ecuador.
25 Ver el punto 2 de la sección C de capítulo sobre Uruguay.
26 Ver la sección C de capítulo sobre Chile.
27 Ver el punto 1 de la sección B de capítulo sobre Colombia.
Todas las instancias formales de coordinación interinstitucional funcionan de modo de elaborar las directrices estratégicas para el sector. Se reúnen de forma poco periódica, pues la definición de las directrices estratégicas requiere que estas estén vigentes durante periodos más o menos prolongados.
Para las coordinaciones más detalladas y particulares, referentes a programas y fondos específicos, o a modificaciones en las que participan solo dos sectores, se utilizan generalmente convenios o acuerdos formales de colaboración interinstitucionales. Este tipo de convenios o acuerdos son frecuentes en todos los países, de forma independiente a que el país cuente o no con una mesa de coordinación interministerial, interinstitucional o intersectorial encargada de las definiciones estratégicas.
En algunos países, las mesas intersectoriales cuentan con la presencia no solo de los institutos públicos de fomento, sino también de las superintendencias de economía social y solidaria y los organismos de control y fiscalización del sector cooperativo. Cuando existen, estos organismos juegan un rol central en la salud del sistema cooperativo nacional, pues de ella dependen los trámites para la constitución legal de las organizaciones, las regulaciones y fiscalizaciones para el buen funcionamiento, así como, en varios casos, la elaboración de estadísticas cooperativas derivadas de sus registros administrativos. Cuando no existen, esta labor es asumida por los mismos institutos de fomento cooperativo —y por otras entidades públicas, dependiendo de la ley y de las actividades económicas específicas desarrolladas por las cooperativas— quienes, para ser un aporte a las políticas de promoción y fortalecimiento del sector, han ido acelerando y simplificando los trámites administrativos necesarios para constituir una cooperativa y mantener su reconocimiento legal. Esto se ha realizado digitalizando los procesos —por ejemplo, en la Argentina y en Chile—, simplificando los mecanismos de control, y promoviendo el registro y la entrega de información a través de incentivos en términos de acceso a los beneficios y ayudas que para las cooperativas tiene el sector público.
Otra forma de coordinación pública, adicional a la interinstitucional, es la que corresponde a la dimensión “vertical” relacionada al trabajo conjunto con los gobiernos sub-nacionales. Esto se hace, por lo general, a través de la firma de convenios o acuerdos de colaboración con las direcciones u oficinas encargadas del desarrollo económico-productivo del primer nivel de gobierno sub-nacional28. En el óptimo, estos gobiernos sub-nacionales cuentan con funcionarios dedicados específicamente al fomento de la economía social y solidaria, dentro de las direcciones y oficinas dedicadas al desarrollo económico productivo. Son estos funcionarios los que sirven de enlace con los institutos públicos cooperativos del nivel nacional, coordinando un trabajo en conjunto que busca producir sinergias y complementariedades, en vez de duplicaciones y trabajos en paralelo.
En la Argentina, el INAES ha celebrado convenios de colaboración con casi todos los gobiernos provinciales y sus respectivas Secretarías de Economía Social. En el Uruguay, el INACOOP ha trabajado con casi todos los gobiernos departamentales, firmando convenios de colaboración en 2016 y 2017 con la Intendencia del departamento de Montevideo y su Unidad de Economía Social y Solidaria para implementar programas de apoyo cooperativo en el departamento, y también con la Intendencia del departamento de Canelones, trabajando con su Unidad de Desarrollo Cooperativo y Apoyo a la Economía Solidaria en capacitaciones y asistencias técnicas a las cooperativas del departamento29.
Para orientar la política pública, los países tienden a elaborar estrategias con distinto grado de amplitud. Un primer tipo de estrategia es la que encapsula cierta área de actividad de las entidades públicas de fomento: capacitación, financiamiento, emprendimiento, entre otros. Un ejemplo de este primer tipo de estrategia es el Programa de Formación Cooperativa del Uruguay, el que desde 2016 consta de capacitaciones, asistencias técnicas y consultorías destinados a emprendimientos cooperativos30. Este tipo de programas es el más común entre los países, pues guían las acciones de
28 En Argentina, Costa Rica y Ecuador, provincias; en Brasil y México, estados; en Colombia y Uruguay, departamentos; en Chile, regiones.
29 Ver secciones C y D del capítulo sobre Uruguay.
30 Ver el punto 2 de la sección C del capítulo sobre Uruguay.
acuerdo a temáticas. Un segundo tipo de estrategia, más amplia, es la que intenta ser más abarcadora, en tanto propone acciones en diversos ámbitos que guían las actividades de los institutos públicos de fomento cooperativo. Ejemplos de este segundo tipo de estrategia pueden ser los programas Brasil Más Cooperativo, el Plan Nacional de Fomento de la Economía Solidaria y Cooperativa Rural de Colombia (PLANFES)31 y el Programa de Fomento de la Economía Social de México (PFES). Un tercer tipo de estrategia abarca no solo el accionar de los institutos y organismos públicos de fomento cooperativo, sino también el de otras entidades públicas relacionadas ya sea directamente (como las superintendencias) como indirectamente (otros ministerios y entidades) con el sector cooperativo. Un ejemplo de este tercer tipo de estrategia es la reciente adopción de una Política Pública Nacional de Economía Solidaria en Colombia, legitimada a través de un documento del Consejo Nacional de Política Económica y Social (CONPES).
Las estrategias de política pública, en sus tres tipos, emana de directrices superiores generalmente contenidas en los planes nacionales de desarrollo, en programas de gobierno o en grandes acuerdos nacionales. En Colombia, la constitución del Comité Intersectorial, elaboradora de la Política Pública Nacional, deriva de lo expresado en el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. En México, la existencia del PFES proviene de lo expresado también en el Plan Nacional de Desarrollo a partir del año 2013. A su vez, estos planes, programas o acuerdos están influenciados por la capacidad del mismo sector cooperativo de influir en los partidos políticos y sus representantes que son, al final de cuentas, quienes diseñan los planes nacionales de desarrollo y los programas, y direccionan los grandes acuerdos nacionales. A su vez, la existencia de estrategias formales de políticas públicas para el sector tiene también asidero en el reconocimiento constitucional que varios países hacen del sector cooperativo o de la economía social, popular y solidaria. Entre los que tienen este reconocimiento se cuentan Colombia, Costa Rica, Ecuador y México.
Cabe notar, por otro lado, que la existencia de estas estrategias, sobre todo las de tipo más abarcadora, no presenta una correlación directa con el desarrollo cooperativo del país. Incluso, el reconocimiento constitucional tampoco sirve como variable que explique mayormente el desarrollo cooperativo de un país. Como se vio en secciones anteriores y como muestra el Gráfico I., el Uruguay, la Argentina y el Ecuador conforman el grupo de países con mayor cantidad de población perteneciente a alguna cooperativa, de entre los países estudiados. Sin embargo, ni en el Uruguay ni en la Argentina existe reconocimiento constitucional del sector cooperativo o de la economía social y solidaria. Solo en el caso del Ecuador es así. Por otro lado, en ninguno de estos tres países existe tampoco una política pública nacional o grandes estrategias formales para el sector. En las antípodas se encuentra México y Costa Rica, países que cuentan tanto con reconocimiento constitucional. En el caso de México, también se cuenta con presencia del sector en su Plan Nacional de Desarrollo, así como con un Programa nacional que entrega las directrices estratégicas para el organismo público de fomento cooperativo. Aun así, México y Costa Rica son los países con menor proporción de población perteneciente a una cooperativa.
¿Qué explica entonces el grado de desarrollo cooperativo de un país?
De los países revisados, Uruguay se destaca en las mediciones tanto de asociados como de asalariados cooperativos. El Ecuador se destaca en la medición de asociados, aunque no se cuenta con datos sobre asalariados en las estadísticas de la Superintendencia de Economía Popular y Solidaria. Los países que menos desarrollo cooperativo tienen, dentro de los países revisados, son Chile, México y Brasil. Colombia, Costa Rica y Argentina son casos intermedios32. De modo que un método útil de investigación es comparar los casos extremos e identificar variables que diferencian a uno de otro grupo.
31 Ver el punto 1 de la sección sección D del capítulo sobre Colombia.
32 Mientras que Colombia y Costa Rica tienen alta proporción de asalariados, pero no de asociados, Argentina tiene alta proporción de asociados, más no de asalariados.
Como se ha mostrado en este trabajo, una aceleración del desarrollo cooperativo se ha producido en América Latina desde el año 2008, creciendo a partir de entonces el número de empresas cooperativas a una tasa promedio anual de 4,6% (bastante superior a la tasa de crecimiento del PIB y más aún al de la población). Este cambio en la tendencia ha sido acompañado por la creación de nueva institucionalidad pública cooperativa en la última década en varios países de la región, y el fortalecimiento de la ya existente. De modo que una hipótesis factible es que el mayor desarrollo cooperativo de un país se relacione con la fortaleza de la institucionalidad pública capaz de acelerar y facilitar los procesos de desarrollo cooperativo de un país.
El gráfico I.8 muestra una comparación de los países estudiados en cuanto a cantidad de funcionarios de sus principales instituciones de fomento cooperativo (por millón de habitantes del país) y el presupuesto asignado a estas instituciones (como porcentaje del PIB) alrededor del año 2020. Se observa que países que tienen menor desarrollo cooperativo como son Brasil, Chile y México, tienen también una institucionalidad pública cooperativa menos dotada tanto de presupuesto como de personal. En cambio, países que tienen los mayores niveles de desarrollo cooperativo, como el Uruguay y posiblemente el Ecuador, tienen institucionalidades públicas con mayor presupuesto y mayor personal, relativo al tamaño del país33.
Gráfico I.8
Número de funcionarios y presupuesto de las principales instituciones públicas de fomento cooperativo de países de América Latina, circa 2020
Fuente: Elaboración propia a partir de capítulos de países e informaciones complementarias.
Nota: La cantidad de funcionarios no considera consultores y personal financiado por proyectos.
Sobre el rol de la institucionalidad pública en el desarrollo cooperativo de un país, dos cosas adicionales debieran decirse.
La primera de ellas es que la fortaleza de la institucionalidad pública no alcanza a explicar completamente el desarrollo cooperativo de un país. Esto se ve claramente si se comparan las cifras de Colombia y Costa Rica. En ambos casos, la situación se presenta como una de bajo porcentaje de población socia de alguna cooperativa, pero alto porcentaje de asalariados cooperativos (una situación
33 En este análisis, los países de menor desarrollo cooperativo se definen como aquellos que tienen baja proporción de socios y de asalariados, mientras que los de mayor desarrollo cooperativo tienen mayor porcentaje tanto de socios como de asalariados cooperativos.
Argentina
BrasilChile Colombia
Costa Rica
Ecuador
México
Uruguay
0 5 10 15 20 25
0,00% 0,02% 0,04% 0,06% 0,08% 0,10%
Funcionarios (por millón de habitantes)
Presupuesto (como % del PIB)