Nairobi
A Nairobi, l’étalement urbain va de pair avec la détérioration accélérée des conditions de vie qui affecte tout particulièrement les catégories les plus pauvres et leur capacité à satisfaire leurs besoins élémentaires. Les plus touchés sont le logement, l’adduction d’eau, les égouts et les transports. L’accès aux services sociaux et aux infrastructures est fonction du revenu plus que de la densité démographique (même s’il existe une corrélation manifeste entre revenu et densité résidentielle), avec des conditions de service optimales dans les quartiers aisés et quasiment nulles dans les zones à forte densité et faibles revenus. La ségrégation des ethnies à travers le territoire de la ville à l’ère coloniale s’est traduite par la tripartition de Nairobi, la plupart des Occidentaux résidant dans les quartiers onéreux de l’ouest et du nord-ouest et les Asiatiques au nord-est, les Africains se concentrant à l’est et au sud. Depuis l’indépendance, cette ségrégation résidentielle a été adoucie du fait que désormais c’est le revenu, plus que l’ethnie, qui constitue le critère implicite de répartition. Néanmoins, la partition ethnique n’a pas entièrement disparu et les lignes de partage sont encore bien tangibles.
Il faudrait à Nairobi tous les ans 15 000 unités d’habitat supplémentaires, mais il n’en est construit que 3 000 dans le meilleur des cas. Cela permet à la plupart des observateurs de conclure que les taudis et les établissements informels accueillent plus de la moitié de la population sans plan d’urbanisme, dans des conditions surpeuplées et dépourvues d’équipements collectifs élémentaires. Toutefois, le recensement de 2009 semble indiquer que la population des taudis de Nairobi ne serait “que” de 801 858 âmes, soit 25,8 pour cent d’un total de 3,1 millions. De la même façon, les chiffres officiels semblent mettre à mal l’idée reçue selon laquelle Kibera serait le plus vaste bidonville de toute l’Afrique, puisque le recensement aboutit pour la population totale de ces quartiers – jusqu’alors évaluée entre un demi-million et un million – à “seulement” 140 722 âmes. Il va de soi que dans ces conditions, Kibera ne serait plus le plus grand bidonville du Kenya, encore moins du continent. Toujours d’après le dernier recensement, ce titre reviendrait à Embakasi, dont les quartiers de Mukuru Nyayo et Mukuru kwa Njanga totalisent 183 704 habitants; à Mathare, tout près, la population totale de Mabatini, Mathare, Mlango Kubwa, Majengo Matahre A4 et Matahre Nord est de 177 316 âmes, selon le recensement de 2009.
Toutefois, la prudence s’impose lorsqu’il s’agit d’interpréter les statistiques relatives aux taudis telles qu’elles sont tirées des résultats du recensement. Pour commencer, le recensement ne visait pas précisément les taudis et ne cherchait pas, par exemple, à évaluer l’insécurité de la tenure. La définition internationale des taudis repose sur cinq caractéristiques (mauvais accès à l’eau salubre, à l’assainissement et autres infrastructures; faible qualité structurelle du logement; surpeuplement; et mauvaise sécurité du statut résidentiel), les données du recensement ne sauraient donner de chiffres précis sur le nombre d’habitants des taudis. Ensuite, les allégations récemment reprises dans la presse kenyane selon lesquelles le nombre total de la population des taudis de Nairobi ne serait qu’une fraction des estimations antérieures semblent reposer sur une interprétation sélective de données ne concernant que les zones de taudis les plus importantes (Kibera, Embakasi, Mathare, Korogocho, Viwandani et Kahawa). Enfin, il faudrait aussi bien comprendre que dans toute l’Afrique, les habitants des taudis se trouvent de plus en plus au
delà de la périphérie municipale, comme c’est le cas dans les grandes régions métropolitaines. Alors que Nairobi prend une échelle de
“ville région”, cette notion plus large devrait s’appliquer à tout dénombrement de la population des taudis.
De fait, les possibilités d’aménagement résidentiel en bonne et due forme pour les catégories à bas revenus de Nairobi sont souvent
envisagées dans la périphérie de la ville, ou dans des zones comme Athi River et Mavoko, quelque 25 km plus loin. Dans ces endroits, les pauvres doivent faire face à des coûts non-négligeables, en temps comme en argent, lorsqu’ils vont travailler dans la capitale. Ce dont on ne se rend pas toujours compte, c’est que ces nouveaux emplacements éloignés sont en passe de devenir rapidement des établissements urbains ayant leur propre dynamique, se trouvant à l’écart du cœur surpeuplé de la métropole sans pour autant en être trop éloignés. Les responsables kenyans reconnaissent que la fourniture de terrains aux pauvres est, en dernier ressort, une question politique répondant à des considérations de justice distributive et de moyens de subsistance durables. Toutefois, aucune ville n’a été bâtie en un jour (à l’exception des “villes” temporaires mises sur pied d’urgence pour les réfugiés).
Vu le coût assez abordable du foncier dans la périphérie urbaine et en attendant que les villes satellites de Nairobi accueillent des économies urbaines viables et dynamiques, la fourniture d’habitat bon marché à une certaine distance de la métropole est préférable dans le long terme, en dépit des inconvénients à court terme.
Kigali
12Nombreux sont les ménages qui ont été déplacés à travers le Rwanda lors du conflit de 1994. La plupart ont vu leurs biens détruits et se sont retrouvés littéralement démunis de tout une fois trouvé refuge dans les pays voisins. La stabilisation politique les a fait revenir par centaines de milliers, faisant passer le taux d’urbanisation de six pour cent en 1991 à 17 pour cent en 2002. La plupart des rapatriés se sont trouvés en conflit direct avec le gouvernement et la municipalité de Kigali au sujet des conditions de la tenure. Au Rwanda, la terre est la propriété exclusive de l’Etat, la trace des droits individuels ayant été perdue du fait de la perte des registres lors du génocide. Aujourd’hui, les terrains loués à bail à l’Etat doivent être aménagés dans un délai de cinq ans et sont soumis au paiement de divers droits. Les autorités se sont aussi mises à allouer des terrains à des sociétés privées afin d’améliorer leurs rentrées d’argent. Tout cela soulève bien des questions et ne reste pas sans effet sur le système urbain. Tout d’abord, ces sociétés privées n’ont pas toujours les moyens de s’acquitter des droits ou de construire aux normes convenues dans un délai de cinq ans, de sorte que bon nombre revendent le terrain avant cette échéance et à la place en occupent un autre. De plus, la concurrence au sein même du secteur privé a provoqué des déplacements massifs, des institutions tant privées que publiques procédant à des expulsions forcées. Les litiges dont est saisi le médiateur au Rwanda portent jusqu’à 96 pour cent sur des problèmes fonciers. La conséquence de ces tensions sur le marché foncier officiel n’est autre que la prolifération des établissements informels ou de terrains peu viabilisés.
ou aux services ministériels de raccourcir les procédures et d’abaisser les coûts de cession.
Dans les villes du Kenya, recueillir les autorisations voulues pour les lotissements et changements d’utilisateur s’avère particulièrement complexe puisque cela fait entrer en jeu divers services officiels.
Il peut s’écouler jusqu’à 29 mois entre le dépôt d’une demande officielle de lotissement auprès du conseil municipal de Nairobi et la délivrance des titres sur les lots par la direction des affaires foncières.
Les procédures d’extension des baux locatifs sont aussi lentes.
Longues procédures et coûts élevés des cessions en bonne et due forme sont aussi de mise à Dar es Salaam, tandis qu’en Ethiopie (outre les lenteurs bureaucratiques et la corruption) les cessions foncières se trouvent sous la menace permanente de l’expropriation (Proclamation 455/2005) qui n’est indemnisée que pour les aménagements (bâtiments et autres structures) apportés au terrain, en faisant totalement abstraction des plus-values foncières comme de la proximité ou non de l’échéance du bail. La loi ne favorise pas non plus la cession des baux, qui ne peut se faire exclusivement qu’à titre de gage.
Au Rwanda, l’enregistrement des titres fonciers est obligatoire.
Néanmoins, les droits acquis par voie de cession, succession ou de pratiques coutumières ou indigènes (ce qui représente 98 pour cent de tous les actifs fonciers) sont rarement consignés par écrit et restent donc en marge du droit pour éviter coûts élevés et procédures interminables.
Au Burundi, des processus consultatifs défectueux n’ont pas abouti à un consensus suffisant pendant la phase d’élaboration des politiques publiques, et le manque de familiarité du public avec les questions foncières s’est traduit par une situation confuse en matière de tenure. Les dispositions du Code foncier concernant la propriété, l’accès et les cessions sont à peine comprises et restent
donc très largement lettre morte. Moins de cinq pour cent des terres sont passées par l’enregistrement et les traditions orales l’emportent toujours pour ce qui est de la propriété.
En Ouganda, 49 démarches successives et les coûts élevés qu’exige la régularisation de la tenure dans les établissements irréguliers découragent les citadins pauvres de passer du régime coutumier à un bail emphytéotique en bonne et due forme. Mais c’est à Kampala que l’on mesure encore le mieux l’incidence que peuvent avoir des formules de tenure hybrides et mal définies sur les transactions foncières urbaines, avec le système du mailo qui y est toujours en vigueur (voir Encadré 4.5).
Quand les Établissements Irréguliers Suppléent Aux Carences du Marché Foncier
Dans la pratique, lorsque les systèmes fonciers formels s’avèrent entièrement ou en partie défaillants, le marché trouve toujours comment satisfaire la demande d’une manière ou d’une autre.
Les réformes foncières ont échoué à fournir des terrains d’un coût abordable au moment où le besoin s’en faisait sentir et dans les quantités voulues pour les ménages à faibles revenus, et cela n’a pu que susciter l’apparition de marchés parallèles irréguliers.
L’expérience de l’Afrique de l’Est – et notamment en Ethiopie, au Kenya, en Ouganda et en Tanzanie, où davantage d’informations sont disponibles – montre que ces marchés informels comblent les failles non-négligeables du système de gouvernance. Leur nature in
formelle leur permet de satisfaire l’énorme demande de lots d’un prix abordable, quel que le régime de tenure foncière dominant du pays.
Dans la sous-région, les marchés fonciers urbains informels opèrent, à un extrême, dans les endroits où c’est la tenure privée universelle qui l’emporte, comme au Kenya, ainsi que, à l’autre extrême, dans
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Kigali, Rwanda. ©Ole Doetinchem
CHAPITRE QUATRE
ENCADRÉ 4.5: COMMENT LE REGIME DU MAILO ENTRAVE L’AMENAGEMENT URBAIN A KAMPALA
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" gcf0 1atg0c, agc g que "e facteu 0cg0-ec0c01gque c011e a spéculation et la corruption.
Pour le moment, 52 pour cent des terrains à Kampala sont placés sous le régime de tenure du mailo, 30 pour cent sont aux mains de locataires privés mais appartiennent à l’Etat et sont administrés par la municipalité, 7 pour cent appartiennent à l’Etat et 11 pour cent à des institutions. La plupart des terrains dans les banlieues de la capitale ougandaise sont eux aussi placés sous le régime du mailo3 La "ua gte "e y te1e "e
0 gete et e ty e " etab g e1ect c0c-vgabg g e et "e 0 gacg e régis par le mailo a eu des effets bien tangibles sur le développement
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Avant qu’un propriétaire puisse vendre ou aménager un terrain mailo, il doit indemniser et reloger le(s) locataire(s) (sous condition d’une occupation non contestée pendant plus de 12 ans). Les locataires sont reconnus comme “propriétaires coutumiers” et ont le droit de vec" e 0u " hy 0theque e te agc, 1ag eu e1ect a e c0c u tatg0c avec le détenteur du titre sur le terrain mailo. De la même façon, le détenteur du titre ne peut vendre le terrain avant que les propriétaires coutumiers soient correctement indemnisés. Toutefois, les locataires (propriétaires coutumiers) ne peuvent vendre le terrain s’ils n’ont pas
"e tgt e ce tagc3 C011e g e te t e eu "e te agc ub gc vacact : Kampala et que la majeure partie des terrains mailo sont occupés par des locataires, il n’y existe, en pratique, plus aucune parcelle dont les dimensions permettraient d’accueillir des aménagements résidentiels supplémentaires.
Prendre à bail des terrains administrés par la municipalité est tout aussi compliqué et le processus peut durer jusqu’à cinq ans, pour une b0cce a tge ec ag 0c "e jeux " gcfuecce 0 gtgque , "e 0ce"u e bu eauc atgque et "e gcevgtab e 0t -"e-vgc qug e 1ettect : uce
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En outre, vu la pénurie de terrains en ville, le prix moyen d’un millier de 1et e ca e "ac uc qua tge "e t e b0cce qua gte e t equgva ect : US $120 000, soit le double des quartiers le moins bien cotés. Plus à eca t i15-20�1) "e a ca gta e, "e te agc mailo plus étendus mais c0c-vgabg g e e vec"ect US �1 000 e 1 000 12. Ces conditions ont rendu quasiment impossible la construction de nouveaux domaines résidentiels abordables pour les catégories à faibles et moyens revenus.
Sources: Kituuka (2005); Giddings (2009)
les villes où les pouvoirs publics ont du mal à garder la mainmise sur les lotissements, la délivrance de titres et les constructions non-au
torisées face à la montée des lotissements illégaux de terrains privés ou détenus en commun, comme en Ouganda ou au Rwanda. Dans les autres cas, les fonctionnaires ont de fait “privatisé” l’offre foncière officielle, comme cela s’est déjà produit en Tanzanie avec les ten-cells les mitaa.
Dans tous les cas, pourtant, et même si le système dominant peut paraître informel d’un point de vue juridique, les processus de cessions foncières sont bien structurés et régis par des normes et procédures généralement bien comprises, et à ce titre ils sont très bien placés pour surmonter les défaillances des marchés officiels. Des institutions d’origine populaire respectées et généralement acceptées permettent un accès au foncier urbain très décentralisé, avec une
tenure assez sûre, et des procédures rapides de recours et d’arbitrage en cas de litige.
Le vaste potentiel qui est celui des transactions foncières et de l’aménagement urbains socialement régulés est très sous-estimé et mal compris par le secteur public. Plutôt que de rejeter les procédures informelles comme illégitimes, les pays d’Afrique de l’Est feraient bien d’envisager l’institutionnalisation des marchés informels du foncier et de l’habitat urbains. A la différence des marchés officiels, ils offrent des procédures pragmatiques et d’un coût abordable qui pourraient transformer de façon très appréciable la situation des taudis et établissements informels dans bien des villes de la sous-région. En reconnaissant et en institutionnalisant les mécanismes populaires de gestion foncière et de l’habitat, on réduirait les charges qui pèsent dans ce domaine, comme dans celui de l’administration foncière, sur les municipalités, et avec des coûts réduits. Cela permettrait aussi de faire de l’enregistrement décentralisé de la tenure et des titres la pierre angulaire, dans une seconde étape, d’interventions pragmatiques du secteur public dans les établissements informels pour ce qui concerne l’agencement spatial, la taille minimum des lots et les accès publics, ainsi que la fourniture de services en coopération et en partenariat avec les organismes populaires qui se chargent de la micro-gestion des opérations foncières socialement régulées.
Ethiopie
Le système informel d’offre foncière permet, en Ethiopie, d’accéder à un terrain qui échappe aux mesures d’urbanisme et auquel ne s’attache aucun document écrit. Les cessions de terrains urbains non enregistrés sont fonction des relations personnelles.
Elles sont confirmées par simple accord qui peut être reconfirmé par l’administration locale (kebele) ou par procuration légale. Les allocations foncières informelles ont beau être très répandues et l’une des causes principales des occupations illégales (squats), des établissements irréguliers et des taudis, leur quasi-totalité (environ 90 pour cent) sont constituées de lotissements illicites de terrains détenus en bonne et due forme. Institutionnaliser ces procédures informelles ferait davantage qu’inciter à l’enregistrement des terrains et faciliter les interventions spatiales et autres des autorités municipales; cela pourrait aussi améliorer les recettes fiscales des municipalités que des marchés formalisés et peu efficaces, qu’ils soient officiels ou non, ne sont plus capables de susciter.
Tanzanie
L’accès irrégulier au foncier urbain peut, en Tanzanie, se faire par trois canaux distincts: (a) l’invasion (très limitée à tous égards); (b) l’attribution par les chefs locaux, les anciens ou les propriétaires reconnus, pour un montant symbolique; et, fréquemment, (c) un terrain est acheté dans une zone viabilisée auprès d’un propriétaire reconnu et enregistré auprès d’un chef local ou la permanence locale d’un parti politique.
Les cessions foncières informelles se font en présence de témoins – parents, amis et chefs locaux; elles tirent leur légitimité de la reconnaissance sociale qui peut assurer des voies de recours et d’arbitrage auprès des chefs locaux en cas de litige. Si informelles que soient ces procédures, elles permettent, ici encore, de surmonter les défaillances des marchés officiels telles que les catégories sociales à faibles revenus ont à les connaître. Comme les responsables de quartiers et les comités de règlement des différends font partie des dispositifs institutionnels et ont des liens avec les tribunaux, l’accès au foncier par les voies non-officielles est devenu un sous-système reconnu de régularisation foncière qui, d’une manière ou d’une autre, s’articule avec les cadres d’enregistrement foncier officiel.
L’ETAT DES VILLES D’AFRIQUE DE L’EST
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Kampala, Ouganda. ©Duncan Purvey/iStockphoto
Ouganda
Avec environ 85 pour cent de sa population (1,8 million d’habitants) massés dans ses bidonvilles et taudis, Kampala illustre trop bien l’échec du marché officiel face aux besoins des catégories à bas revenus. Bien des lotissements et cessions de terrains titrés ne figurent pas au livre foncier en raison des coûts élevés que cela implique. Or l’enregistrement est une condition indispensable pour le nantissement des prêts bancaires, mais cette procédure n’est guère populaire – on ne veut y voir qu’une promesse de saisie du bien sous la pression de paiements d’intérêt excessifs attachés au prêt. En outre, les lotissements successifs ont réduit la superficie de nombreux lots en-dessous du minimum légal, ce qui rend l’enregistrement officiel encore plus complexe.
Aujourd’hui, c’est leur approche pragmatique qui vaut aux mécanismes informels d’offre de terrains urbains de se faire lentement reconnaître en Ouganda. Les pouvoirs publics s’aperçoivent notamment que les coûts, les délais et la sécurité de la tenure qui s’attachent aux systèmes informels conviennent non seulement aux citadins pauvres, mais aussi aux collectivités locales qui peuvent y adapter leur modes de gouvernance et leurs règlementations, ce qui aurait l’avantage supplémentaire d’alléger le fardeau des adjudications foncières municipales.
Le système informel est simple, bien compris, respecté et d’un coût abordable; en outre, il ne semble pas si différent du marché foncier urbain tel qu’on le voit fonctionner à Kampala, où bien des transactions portant sur des terrains titrés n’apparaissent pas au livre foncier. Tout cela donne à penser qu’avec quelques coups de pouce bien avisés de la part des autorités foncières officielles, le secteur informel pourrait préparer la voie à une sorte d’auto
régulation des marchés fonciers dans les villes d’Ouganda.
CARTE 4.4: DAR ES SALAAM: HABITAT FORMEL ET INFORMEL (2002)
Source: Kimani, M. Investigating the Effects of Property Rights Formalisation on Property Market in Informal Settlements: The Case of Dar es Salaam City, Tanzanie. Mémoire de maîtrise, IIGISEO, Enschede, Pays-Bas, 2007.
CHAPITRE QUATRE