RECOMENDACIONES DEL IM: ¿QUÉ PROBLEMAS SE PRETENDEN RESOLVER?

El gravamen de las personas físicas debe definir, en primer lugar, la base que grava: renta o gasto. Si se escoge gravar el gasto, las rentas del capital quedan exentas totalmente del gravamen. Si bien esta alternativa ha sido vencedora en algunos debates teóricos, y aunque existen argumentos de eficiencia para gravar más levemente la renta del capital que la del trabajo, en la práctica, los gravá- menes de las personas físicas se establecen sobre la renta, y no sobre el gasto. La tendencia en los países desarrollados es la dualización, solución a caballo entre el gravamen de la renta extensiva y sobre el gasto. En este esquema las rentas del trabajo se gravan de forma progresiva, y las del capital, a un tipo menor (normal- mente coincidente con el tramo menor de los marginales que gravan el trabajo, y con el tipo del IS).

En primer lugar, hay que destacar el porqué un sistema “estándar” de impo- sición sobre la renta no es capaz de lograr la neutralidad: las rentas se gravan según se obtienen, pero esa renta es utilizada para materializarla en ahorro, cuya rentabilidad también se grava, por lo que el valor presente de la renta es mayor si se utiliza para consumir hoy (no se ahorra) que si se ahorra y se consume en

el futuro². Si a esto añadimos la presencia de inflación, e impuestos que gravan las ganancias nominales y no reales, el problema se vuelve mucho más arbitra- rio. La existencia de interés compuesto agrava el problema, ya que a medida que pasa más tiempo, la penalización que un impuesto supone en la rentabilidad acumulada a lo largo de los años es mayor cuanto más tiempo pasa, suponiendo una disminución en la rentabilidad neta muy superior a la que aparentemente generan los tipos de gravamen nominales.

Para que los impuestos tradicionales sobre la renta fuesen neutrales en el tra- tamiento del ahorro, también sería necesario que gravasen de la misma forma ganancias de capital y rendimientos. Pero no solamente en términos del tipo impositivo que se les exige, sino en cuanto a que su gravamen se debería producir al tiempo que se generan, y no en el momento de la realización. Si el pago del impuesto se difiere, esto genera una ventaja añadida, provocando incentivos a la obtención de ganancias de capital en lugar de rendimientos. Sin embargo el gravamen de las ganancias de capital según se generan es complicado por va- rias razones, una porque la valoración de una ganancia no realizada es compleja, otra, por los efectos de liquidez que podrían generar a un contribuyente que no disfruta aún de la ganancia realizada, y aún añadiríamos otra más, de injusticia en caso de gravar bienes que se revalorizan pero cuya ganancia jamás se va a rea- lizar (por ejemplo, la vivienda de las personas mayores).

Por aclarar la notación que se utilizará más adelante, es necesario distinguir tres momentos en los que se puede gravar la renta: al generarse, al ahorrarse y al gastarse. Un impuesto sobre la renta tradicional, o comprensivo, sería del tipo TTE, indicado T “taxed” o gravado, y E “exempt” o exento. Ello quiere decir que la renta laboral se grava cuando se obtiene, si se ahorra se vuelve a gravar, pero no cuando se consume. Un impuesto sobre el gasto se denominaría EET, un impuesto que gravase solamente las rentas laborales al generarse y no la rentabi- lidad por la parte que no se ha consumido sería del tipo TEE, y un impuesto que gravase las rentas laborales al obtenerse, y solamente la rentabilidad por encima de lo normal, pero no la normal, que quedaría exenta, se denomina TtE, indi- cando que el gravamen de la rentabilidad normal es nulo, y solamente se grava la rentabilidad extraordinaria. Ello equivale a permitir una reducción en la base

2 Es preciso matizar que al gravar la rentabilidad del ahorro se grava una renta “nueva” que se ha generado a partir del ahorro, y que el consumo también está gravado.

por la rentabilidad normal, por lo que esta forma de gravar también se denomina RRA (Rate of Return Allowance, o reducción sobre la rentabilidad normal).

Centrados en el caso británico, y las recomendaciones que el IM realiza para este país, se puede decir que el primer defecto del que adolece el sistema británico es el de contar con una forma de gravamen del ahorro compleja y de tratamiento no neutral: las ganancias de capital se tratan de forma compleja, tratamiento diferente para distintos activos financieros y que da lugar a distinta imposición efectiva, lo que ha hecho prosperar el negocio de asesoramiento en las inversiones por motivo fiscal.

La diferencia entre fiscalidad efectiva entre distintos activos, no es la única falta de neutralidad, también se produce ausencia de neutralidad cuando en un sistema progresivo, unido a que las rentas no se mantienen constantes a lo largo del ciclo vital, en instrumentos de ahorro como las pensiones, el tipo impositivo al que se enfrenta el contribuyente puede ser muy distinto entre el momento del ahorro y la recuperación de la rentabilidad, pero no solamente por esto, el efecto diferimiento puede hacer que el valor actualizado del impuesto pagado sea muy distinto. En principio, esto puede resolverse permitiendo que el contribuyente escoja entre vehículos de ahorro gravados según un sistema EET o TEE para sua- vizar el consumo a lo largo del ciclo vital (teniendo en cuenta que las rentas caen en el momento de la jubilación, pero las necesidades de consumo no lo hacen en la misma medida), pero no es tan fácil cuando en el gravamen conviven deduc- ciones en la cuota y beneficios condicionados a la renta del contribuyente. Si el hecho de contar con ahorro acumulado hace perder derecho a ciertos beneficios fiscales, se desincentivará el ahorro. Por el contrario, si las aportaciones a pro- ductos de ahorro se deducen de la renta que se utiliza para evaluar el derecho a la obtención de ciertos beneficios, el ahorro se estimula. En el Reino Unido existe un sistema en el que las contribuciones a planes de pensiones no se consideran como renta a la hora de determinar el derecho de ciertas deducciones que depen- den de la renta del contribuyente, al igual que el hecho de ser propietario de la vivienda que se ocupa, que es ignorado en cualquier beneficio basado en la renta.

La dirección de reforma propuesta para el Reino Unido puede establecerse como sigue:

• Cambio hacia un sistema gravamen de rentas ganadas (TEE) para los de- pósitos.

• Un sistema de reducción en la base de la rentabilidad (RRA, o Rate of Re- turn Allowance) para los que posean carteras de activos con riesgo como las acciones y activos similares.

• Modificaciones en el sistema de pensiones, que actualmente sigue un es- quema de gravamen del gasto (EET).

• Para las rentabilidades por encima de lo normal, se propone un tratamien- to igual al de las rentas ganadas, incluyendo las contribuciones a la Segu- ridad Social.

El argumento para utilizar un sistema TEE para depósitos, y activos que rin- den un interés ordinario frente a la falta de neutralidad del sistema británico (el ahorro se realiza a partir de renta ya gravada, y la rentabilidad del capital se so- mete a gravamen sin descontar el efecto de la inflación) es el siguiente: Este tipo de activos no ofrecen una rentabilidad por encima de lo normal y existe poco margen para disfrazar rentas laborales como intereses bancarios. Esta forma de ahorro es escogida más por los contribuyentes de menores rentas y ahorrado- res menos sofisticados (en mayor proporción de su ahorro, si bien en términos absolutos son los mejor situados los que mayores cuantías mantienen en estos instrumentos).

La aplicación del sistema TEE a activos que rinden por encima de lo normal no tendría tanto sentido, dando lugar a que se abriese una brecha importante en- tre rentas del trabajo y del capital (las del trabajo, gravadas y los dividendos exen- tos). Si se dejasen exentos dividendos o beneficios, se crearían oportunidades de evasión en las rentas del trabajo de los autónomos (que tratarían de obtener su retribución como renta del capital). En cambio, la aplicación de sistemas EET (imposición del gasto) o TtE (reducción de los rendimientos normales) asegu- raría que los rendimientos normales no estuviesen gravados, pero el exceso sobre ellos sí. Estos sistemas pueden lograr la neutralidad entre renta y ganancias de capital, siempre que los tipos que gravan las rentas, ganancias de capital y rentas laborales sean los mismos. Además, es necesario que el tipo impositivo exigido sobre los rendimientos por debajo de los normal sean iguales a la suma del tipo de gravamen de la renta más el tipo de las contribuciones sociales del empleador y empleado, ya que de otra forma existirían incentivos a la conversión de rentas ganadas (del trabajo) en rentas del capital.

Los sistemas EET y TtE proporcionan ventajas similares, si bien el sistema RRA puede generar alguna complicación en cuanto a la necesidad de guardar

información y la complejidad de los cálculos que requiere, y por otro lado, el tratamiento de las pérdidas (rendimientos por debajo de lo normal). En aras de lograr simetría, si la gente con rendimientos por encima de lo normal debe pagar más, también deberá pagar menos al que incurra en pérdidas. Si esto no se tiene en cuenta, se ataca la neutralidad del tratamiento entre activos de más y menos riesgo. Para ello se pueden compensar ganancias obtenidas en unos activos con pérdidas en otros, o bien permitir compensaciones en el tiempo.

Las complicaciones ligadas a la aplicación de un régimen RRA podrían ami- norar las ventajas de su aplicación (y en general simplificación de la legislación evitando oportunidades de evasión), pero también se puede solucionar median- te el siguiente mecanismo: mantener una herramienta TEE para acciones cuya rentabilidad está en niveles normales, y para las que rinden por encima, dar la opción entre el mecanismo RRA o bien aplicar el tipo correspondiente en el impuesto que grava toda la renta (comprensivo)

El sistema utilizado en Reino Unido para gravar las pensiones, parece en principio el más adecuado (EET). Dadas las características de inmovilización ligadas a las pensiones, si se pretende fomentarlo, será necesario ofrecer ven- tajas añadidas sobre otro tipo de activos. Las cantidades anuales que pueden ahorrarse en contribuciones a pensiones en Reino Unido están limitadas. Cabe plantearse la deseabilidad de tales límites, y existen al menos tres argumentos a su favor:

1. Limitar la cantidad que se puede ahorrar en un contexto de neutralidad fiscal puede ser deseable si se desean gravar donaciones y otras transfe- rencias de riqueza pero no se puede hacer de forma adecuada. (Si todo se ahorra vía pensiones es posible transferir patrimonio de una forma poco gravada, mientras que si se limita el ahorro en estos instrumentos, las transferencias surgen de renta que no se considera pensión).

2. Existe riesgo de la acumulación ilimitada en un vehículo gravado de forma EET que puede ser evitado si la residencia se fija en otro país. Esto sin em- bargo, puede controlarse vía convenios de doble imposición.

La configuración de las aportaciones a planes de pensiones exoneradas en la base del impuesto genera un ahorro fiscal mayor cuanto más elevado es el tipo marginal, es decir, a los individuos de mayores rentas, generando regresividad en el sistema. Una forma de aminorar este efecto es limitar las aportaciones.

Otro elemento a tener en cuenta es el tratamiento de las cotizaciones sociales vinculadas a las pensiones. En Reino Unido las contribuciones del empresario a planes de pensiones no están sujetas a la cotización ni del empleador ni del em- pleado, mientras que las aportaciones del empleado sí, generándose incentivos a que las contribuciones las realice el empleador.

Integrando estas consideraciones en un marco más amplio, las recomenda- ciones establecen un sistema en conjunto simple, progresivo y neutral.

Para evitar que todos los impuestos traten de lograr todos los objetivos, es menester especificar el objetivo que se desea alcanzar (protección del medio am- biente, desincentivo de consumos nocivos, redistribución) y utilizar solamente el instrumento más adecuado para ello (impuestos específicos o impuesto sobre la renta y prestaciones).

Para evitar problemas de discriminación en el trato entre personas o activida- des, se pretende un diseño neutral, y cualquier desviación de la neutralidad, que por otro lado implica pérdida de simplicidad debe estar justificada en términos económicos.

Para diseñar un sistema justo, y por tanto progresivo, sabemos que inevita- blemente se generarán desincentivos al trabajo, ya que no es posible gravar más a lo que más tienen y tratar más generosamente a los más pobres si no es con una escala de tipos diferenciados. Lo que sí es posible es minimizar el coste de eficiencia asociado al logro de mayor equidad mediante el conocimiento de la distribución de la renta y los efectos desincentivo que los distintos tipos generan.

La progresividad, idealmente entendida, requiere tener en cuenta el ciclo vital completo, por lo que se trataría de lograr una progresividad a lo largo de un largo período de tiempo, considerando que hay períodos en los que los contribuyentes ahorran y en los que piden prestado, y no año a año necesariamente.

Los elementos de un sistema simple neutral y progresivo, implican un diseño con las siguientes características:

• Un impuesto que grave la renta con una reducción, y unos pocos tipos (dos o tres), combinado con un beneficio fiscal por circunstancias perso- nales y familiares. La tarifa debe ser diseñada teniendo en cuenta la capa- cidad de respuesta de los contribuyentes en función de sus características demográficas y niveles de renta.

• Todas las fuentes de renta (trabajo, autoempleo, de la propiedad, del aho- rro, dividendos y ganancias de capital), deberían ser sometidas a la misma tarifa, y todos los costes de generación de las rentas deberían ser deducibles (tanto en la producción como en el empleo, si bien es difícil distinguir este tipo de gastos del consumo). La aplicación de tipos diferenciados según la fuente además de complicar el sistema, genera incentivos a la obtención de rentas de la forma menos gravada.

• Las rentas de sociedades deben gravarse antes de ser distribuidas desde la empresa, permitiendo la deducción de lo que ya se ha pagado en la empre- sa en manos del ahorrador persona física.

• Dado que todos los costes de generación de renta deben descontarse por la sociedad en el cómputo de la renta gravable, esta idea es aplicable a la inversión y al ahorro, ya que están asociados a la generación de una mayor renta futura. Para ello se puede deducir totalmente la cantidad ahorrada o invertida, tal y como se opera en los planes de pensiones. Alternativa- mente, puede diseñarse una deducción por el coste de oportunidad de la renta que se ha ahorrado o invertido previamente. Ambos enfoques (cues- tiones temporales al margen) son equivalentes si los tipos se mantienen en el tiempo. Además, con esta forma de tratamiento se evita el problema recurrente de la elección entre impedir la evasión o minimizar los desin- centivos a la inversión y el ahorro, en lugar de disminuir los tipos sobre las rentas del capital, que provocan un incentivo a la conversión de rentas del trabajo en capital.

• Es importante al gravar las rentas del capital que se permita la deducción por el gasto en capital. En la práctica las ganancias de capital solamente se gravan al realizarse, y no a medida que se producen (generando efecto lock-in), por tanto, si no se produce indiciación total, el ahorro y la inver- sión se verán desincentivados en función de la inflación de cada momen- to. Del mismo modo, si la amortización fiscal y la depreciación real no son coincidentes se generarán efectos desincentivo.

• A pesar de que la neutralidad entre distintos instrumentos de ahorro es un objetivo deseable, existe justificación para un trato más favorable de las pensiones si se adopta un papel paternalista por parte del sector público.

Una idea propuesta en el informe es la de gravar solamente los rendimientos que exceden la rentabilidad normal. Hay que determinar cuál es esa rentabilidad

normal para poder calcular el exceso gravable, y la propuesta que se hace es la de utilizar la rentabilidad de los bonos del tesoro a medio plazo.

Para calcular la reducción sobre la rentabilidad nominal (RRA) se aplicaría la rentabilidad de un activo sin riesgo al ahorro acumulado en activos determinados.

No sería necesario tener en cuenta indiciación, ya que el acumulado correspondería a compras pasadas netas de ventas pasadas. Cualquier exceso de rentas nominales o ganancias de capital nominales generadas en el año por encima de la reducción RRA se sometería al tipo general aplicable a todas las rentas. Si el valor de la RRA supera este valor, se permitiría aplicar la diferencia en períodos futuros, actualizan- do por el mismo tipo de interés utilizado para el cálculo de la reducción. La ventaja de la aplicación de esta forma de gravamen reside en los problemas que evita:

1. Al contrario de lo que ocurre con los impuestos sobre la renta tradiciona- les, se reduce la distorsión a favor del consumo frente al ahorro.

2. Se evitan los problemas ligados a la valoración en las ganancias de capital y el efecto lock-in.

3. Al no gravar ganancias nominales a un tipo reducido, se evita la conver- sión de rentas de un tipo en otro más favorecido.

4. Aunque los sistemas EET son equivalentes a RRA, éste último permite la disposición de la recaudación por adelantado, y proporciona la descarga fiscal cuando los rendimientos se realizan, haciendo la transición más sen- cilla. Se evitan asimismo los problemas de evasión ligados a movimientos migratorios.

5. El gravamen sobre los rendimientos del ahorro se ven minorados para muchos ahorradores con este sistema, con el consecuente aumento espe- rado (no cuantificado) del mismo.

La desventaja fundamental de este sistema reside en la dificultad de ser plas- mado en una ley por la complejidad de su cálculo, y en los problemas de acepta- ción que puede generar el gravamen de rentas que no se han materializado.