Como precisión inicial de esta valoración habría que decir que el plantea- miento general es totalmente correcto y compartido: una visión sistémica de los impuestos condicionada a las necesidades de financiación del gasto pú- blico; la persecución de los objetivos redistributivos, establecidos de forma democrática, minimizando los conflictos con la eficiencia; y la búsqueda de la neutralidad como guía general para diseñar el sistema. En estas coordenadas intentaremos razonar nuestras valoraciones de las recomendaciones y la posi- bilidad de aplicarlas al ámbito fiscal español.
4.1. La exención de la “rentabilidad normal” del ahorro
La piedra angular de las recomendaciones del IM y su principal aportación teórico-práctica en relación con el gravamen de la renta personal es la exención de la “rentabilidad normal” del ahorro. Esta opción configura en lo esencial un impuesto sobre el gasto que, complementado con la imposición sobre las transferencias de riqueza, es la alternativa más justa (desde una perspectiva de ciclo vital en la que la renta es igual al consumo más las donaciones y heren- cias) y eficiente (se presenta como la más adecuada y viable para preservar la neutralidad en el tratamiento de las decisiones intertemporales de consumo y en la fiscalidad de los diferentes tipos de activos –rendimientos del capital frente a plusvalías–, además de solucionar el gravamen de las rentas puramente nominales).
Este planteamiento no es en absoluto pacífico en el plano teórico, como demuestran los artículos contenidos en Dimensions of Tax Design, la publi- cación “hermana” del IM, en especial el debate establecido entre la contribu- ción de Banks y Diamond (con su crítica teórica y empírica a los modelos que respaldan la exención de las rentas del ahorro) y el comentario de Robert Hall (con su defensa de la exención). El Informe mismo reflexiona sobre los posibles argumentos para desviarse de la neutralidad desde una perspectiva de
imposición óptima57 (páginas 307 a 314), si bien concluye, en general, que su relevancia práctica es limitada y que, dada las numerosas distorsiones existen- tes en los sistemas actuales de gravamen del ahorro58, es preferible mantener como guía la neutralidad.
Desde nuestro punto de vista existen al menos seis razonamientos, comple- mentarios entre sí, para cuestionar esta conclusión. En primer lugar, el propio Informe reconoce la fuerza de dos argumentos. Por una parte, y como ya hemos comentado, en un contexto de restricción del crédito para inversión en capital humano, la introducción de la exención de la rentabilidad normal del capital financiero hace todavía menos atractiva la opción de invertir en capital humano, violando la neutralidad. En este caso –que es el habitual– y aunque la educación pública subvencionada puede contribuir a atenuar el problema –la cuestión en- tonces es cómo financiarla– el IM concluye que un cierto gravamen de la ren- tabilidad normal del capital financiero puede ser deseable (página 311). Aquí cabría añadir que, si bien el Informe defiende la deducción plena de los gastos asociados a la obtención de rentas en todos los casos, en la realidad esto no suele aplicarse a los rendimientos del trabajo59, lo cual añade una distorsión adicional para la inversión en capital humano en relación a la realizada en capital financie- ro. En definitiva, podría decirse que la “rentabilidad normal” del capital humano se encuentra en exceso gravada.
Por otra, se reconoce la complejidad administrativa del gravamen global –y si fuese posible a lo largo de toda la vida– de todas las transferencias de riqueza
57 De forma muy resumida: 1) que la decisión de ahorro puede ser un indicador indirecto de la capacidad de generación de rentas –no observable y que, sin embargo, sería óptimo conocer y te- ner en cuenta a la hora de determinar el gravamen–; 2) que sin el gravamen del capital financiero, y en un entorno de imperfección del mercado de capitales para la formación, el capital humano se vería discriminado, perjudicando la inversión en el mismo; 3) que dado que las rentas futuras están sujetas a incertidumbre y posibles descensos no planeados, el ahorro también se realiza para cubrirse de esta eventualidad, con lo que los sujetos que no incurran en la misma se verían incentivados a reducir su oferta de trabajo y disfrutar del ahorro, situación que el gravamen de las rentas del ahorro podría contribuir a paliar y 4) que el consumo futuro podría ser complementa- rio del ocio presente, con lo cual su gravamen podría contribuir a aumentar la oferta de trabajo, compensando así la distorsión provocada por la imposición de las rentas del trabajo.
58 Lo cual es totalmente cierto; también para el caso español.
59 Como hemos visto para el caso español. El Informe reconoce que no existe una solución sencilla para este problema que constituye una fuente de complejidad prácticamente inevitable
(donaciones y herencias) recibidas por los sujetos pasivos, en cuyo caso podrían adoptarse opciones de second-best como serían el no gravamen de las misma o, en sentido, contrario, la limitación de la exención por la denominada “rentabilidad normal” en materia de tributación del capital (página 478).
En ambos casos, la decisión de optar por la exención, elegida en el IM, no tiene mayor justificación que la contraria.
En tercer lugar, el esquema de razonamiento de la imposición sobre el gasto se basa en que, al final, todas las rentas se consumen o se transfieren, siendo gra- vadas en ese momento. Sin embargo, la realidad dista de ser así, no sólo por las limitaciones prácticas al gravamen óptimo sobre las transferencias de riqueza, sino también porque en la práctica las sociedades ofrecen a los socios múltiples vías para canalizar su consumo a través de las mismas sin tener que realizar las ganancias para posteriormente consumir60. De esta forma dichas rentas consu- midas son un gasto deducible en el Impuesto de Sociedades, no son gravadas por el IVA y no generan rendimientos gravados en el IRPF. Aunque en este caso la respuesta óptima pasa por mejorar el control de dichos gastos61, difícilmente se podrá corregir de forma completa, con lo que en cierta medida las rentas del capital no cierran el círculo que justifica la imposición sobre el gasto.
En cuarto lugar, el propio Informe se desvía, en gran medida, en otros temas de los objetivos de neutralidad por razones puramente pragmáticas. Así, se jus- tifica por razones prácticas el Impuesto de Sociedades –pese a que, en teoría, el gravamen de la renta personal podría ser suficiente– y se defiende el gravamen del gasto mediante el IVA como instrumento recaudatorio eficaz –pese a reco- nocer que el gravamen de la renta personal propuesto en el Informe ya configura un impuesto sobre el gasto62–. En este sentido, las razones “prácticas” que esta- mos aportando para el gravamen del “rendimiento normal” del capital podrían ser perfectamente válidas.
Desde un punto de vista totalmente distinto, aunque coherente con la visión global que propugna el Informe, hay que tener en cuenta que el acceso a una par- te creciente de las prestaciones públicas está condicionado a los niveles de renta y
60 Este mismo razonamiento es aplicable a los autónomos.
61 Y así lo intentan las legislaciones fiscales y la inspección.
62 Página 476.
el criterio para medir ésta se basa normalmente en la renta declarada en el IRPF.
En la medida en que de esta renta se excluyan o infravaloren los componentes no salariales, mientras que éstos se sobrevaloran63, el gravamen conjunto sobre el trabajo se hace mucho más ineficiente e inequitativo. Así sucedería con la exen- ción del “rendimiento normal” del capital, por mucho que después la riqueza acumulada se gravase en el momento de su transmisión. En definitiva, aquí no se cumplen las condiciones para que el gravamen del gasto personal sea justo desde una perspectiva de ciclo vital para el acceso a dichos servicios64. Este problema podría intentar salvarse introduciendo criterios de acceso complementarios ba- sados en la consideración del patrimonio, tal y como apunta el Informe, si bien de una manera muy marginal, en la página 312, afirmando que estos criterios introducirían en realidad un gravamen de los ahorros y reducirían el incentivo a crear un patrimonio al mismo tiempo que se reclaman indebidamente presta- ciones sociales. Aunque volveremos más adelante sobre este tema, es importante resaltar que de forma implícita su consideración supone reconocer que existe una capacidad de pago asociada al patrimonio y que ésta debería ser tenida en cuenta.
Por último, a la hora de valorar la conveniencia de dejar exento el “rendimien- to normal” del capital debería tenerse en cuenta que, tal y como define la econo- mía la eficiencia impositiva, todos los impuestos distorsionan65las opciones de los individuos66. Si se admite que hay que financiar ciertos gastos públicos, y ade- más con un componente redistributivo, la elección queda reducida a elegir entre diferentes distorsiones67. Si todo o casi todo el gravamen se hace recaer sobre los salarios obviamente la distorsión puede ser muy relevante. Y, dada la distribu-
63 Fundamentalmente, a través de la restricción de los gastos deducibles.
64 De hecho esto ya está sucediendo en la actualidad debido a que las ganancias patrimoniales y los rendimientos colocados en ciertos vehículos de inversión no tributan hasta su “realización”.
Actualmente una familia residente, por ejemplo, en Madrid con rentas salariales de 20.000 euros pagaría íntegramente el IRPF y, al mismo tiempo, tendría muy difícil acceder a una guardería pú- blica. Mientras, una familia con un patrimonio de dos millones de euros invertidos en un fondo de inversión o una SICAV podría obtener una rentabilidad de un 3% y 60.000 euros anuales, y mientras no los extraiga de su cuenta no tendrá que pagar nada en el IRPF y podrá fácilmente cumplir con los requisitos de renta para acceder a los servicios de guardería pública.
65 Con la excepción de los impuestos de suma fija.
66 De hecho, también las prestaciones.
ción concentrada del capital, la exención de sus rendimientos sin contar con una argumentación sólida y comprensible68, podría afectar, no sólo a las decisiones económicas sino también al consenso democrático que obligatoriamente tiene que sustentar la intervención pública.
Como hemos visto en el epígrafe anterior, el gravamen directo de las rentas del trabajo en España por CS69 e IRPF supone el 60% de la presión fiscal, frente al 51,8% y el 54,8% de media en la OCDE y la UE, respectivamente. Paralela- mente, en términos de gravamen medio de los salarios por estos dos conceptos, España se sitúa por encima de la media de la OCDE. Además, las rentas del tra- bajo constituyen el 80% de la base imponible del IRPF70, con un peso creciente en el tiempo y su cuantía media es la más elevada por fuentes de renta y la única que ha aumentado, y significativamente, en la última década. Por otra parte, la participación de las rentas del trabajo en la base imponible es claramente decre- ciente con el nivel de renta71, al contrario que las ligadas al capital.
4.2. Ahorro, inflación y neutralidad entre activos
Estos datos, junto a los argumentos anteriores, desaconsejan la exención de la
“rentabilidad normal” del ahorro, lo cual nos enfrenta al problema de cómo so- lucionar las distorsiones generadas por el gravamen de las rentas puramente no- minales y lograr la neutralidad entre los posibles destinos de ahorro, dos temas apuntados por el IM y que, en nuestra opinión, sí es imprescindible considerar.
En España se han planteado soluciones muy diferentes para estos proble- mas a lo largo del tiempo, partiendo de su integración en la base imponible con correcciones para atenuar el efecto de la inflación y el exceso de progresi-
68 Es relevante la falta de concreción en cuanto a la cuantificación de los beneficios derivados de esta medida, página 490.
69 Excluyendo las imputadas.
70 En España la participación de la remuneración de los asalariados en el PIB a precios de mercado es del 48,2% (un 52,8% si se descuentan los impuestos ligados a la producción y la importación).
71 Con la excepción de los niveles más reducidos, distorsionados por el método de gravamen
“objetivo” de las rentas de actividades económicas y las normas que regulan la obligación de declarar (un aspecto en el que no podemos profundizar en este espacio, pero que distorsiona la cola baja de la distribución de las estadísticas basadas en declaraciones).
vidad en las rentas con período de generación superior al período impositi- vo72, para finalizar adaptándose a la tendencia internacional e introduciendo un gravamen dual, con tipos reducidos para la base del ahorro.
Esta última solución, al abrir grandes diferencias entre los tipos margina- les aplicables, plantea el problema, apuntado en el Informe, de incentivar la conversión, formal, de otro tipo de rentas en rentas del capital73. Además, la introducción desde 2010 de varios tramos de gravamen en la base del ahorro ha distorsionado de nuevo el gravamen de las rentas del capital de carácter anual frente a las plusvalías y el gravamen neutral de estas independientemen- te de su período de generación74. Por último, la modificación aprobada para 2013 y que integra en la base imponible general las variaciones patrimoniales con plazo de generación inferior al año introduce una nueva distorsión, tanto temporal (una diferencia de un día en la fecha de venta puede alterar el tipo marginal aplicable entre el 52% de la base general y el 21, 24 o 27 de la base del ahorro), como entre activos (la venta de unas acciones compradas hace 3 meses entraría en la base general, mientras que el rendimiento de un depósito a ese mismo plazo en la base del ahorro).
En cuanto a la potencial corrección de la inflación mediante la aplicación de tipos reducidos en la base del ahorro, el cuadro 11 muestra en la práctica su ineficacia. En el mismo se recogen los tipos efectivos sobre la rentabilidad real que soporta un activo representativo al ser gravado por su rentabilidad nominal a los tipos de la base del ahorro.
72 Deducciones, coeficientes reductores, anualización, etc.
73 Aspecto sobre el que volveremos más adelante, considerando globalmente la posibilidad de alineación de tipos de gravamen de dividendos, rentas de actividades, rentas laborales y empresas.
74 La justificación de que esas plusvalías tienen carácter especulativo y deben soportar un mayor gravamen por motivos de equidad distributiva son difícilmente sostenibles. Por una parte, las estadísticas existentes de cuando este método estaba en vigor en España en el pasado muestran que las ganancias “a largo plazo” tienen un peso mucho mayor en las rentas elevadas, al contrario que las generadas a corto plazo. Por otra, el tratamiento dado a diversos vehícu- los financieros (SICAVs, Fondos de Inversión) hace que las plusvalías a corto no se vean en realidad gravadas. En definitiva, esta medida recaerá únicamente sobre el inversor individual no “sofisticado” o con necesidad urgente de liquidar su inversión, a costa de introducir nuevas
Cuadro 11: Gravamen nominal y efectivo de la rentabilidad real del ahorro.
2012 Rentabilidad
Nominal %
Tipos nominales
21 25 27
Mercado primario. Letras del tesoro
a 1 año. Tipo medio ponderado 2,8 Tipos efectivos
136,4% 162,3% 175,3%
Inflación 2,4
Fuente: Banco de España y elaboración propia.
Como puede observarse el gravamen de la renta real es muy superior al 100%
en todos los casos75. En general, sin la corrección directa de la inflación a la hora de computar la renta gravable, la relación entre el cociente inflación/rentabili- dad nominal y el cociente tipos efectivos / tipos nominales sigue una función exponencial, de forma que en cuanto la inflación se “coma” la mitad de la renta- bilidad nominal el tipo efectivo duplicará el nominal, disparándose el efecto a partir de este punto (gráfico 12).
En definitiva, el modelo actual de gravamen dual del ahorro mediante una tarifa con tipos crecientes, sin corrección explicita de la inflación y con exclusión de las plusvalías generadas en un plazo inferior al año, es tremendamente distor- sionante. Y solo un sistema de gravamen de todas las rentas a la misma tarifa, con corrección explícita de la inflación, anualización de las rentas generadas y corrección de la doble imposición en el caso de los dividendos76 podría solucio- narlo. Respecto a las recomendaciones del Informe, la corrección explícita de la inflación y la anualización hacen el papel de la exención de la “rentabilidad normal” del capital a los efectos considerados, mientras que coincide en los plan- teamientos respecto a la tributación integrada con el resto de rentas.
75 Los tipos efectivos se obtienen dividiendo el gravamen (los tipos nominales del 21%, 25%
o 27% aplicados sobre la rentabilidad nominal) por la rentabilidad real (la nominal menos la inflación). Por supuesto, un fenómeno similar afecta a cualquier renta debido a la progresividad en frío.
76 Sobre este punto volveremos más adelante, al considerar de forma global los tipos impositivos.
Gráfico 12: Inflación, rentabilidad y gravamen efectivo.
1100 1000 900 800 700 600 500 400 300 200 100 0
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 Inflación, como porcentaje de la rentabilidad nominal
Tipo efectivo, como porcentaje del tipo nominal
x x x x x x x
x x
x
Fuente: elaboración propia.
4.3. El ahorro a largo plazo: las pensiones
Atención particular requiere el tratamiento del ahorro a largo plazo. El IM recomienda que el ahorro en pensiones, dadas sus restricciones temporales de disponibilidad, debe mantener un esquema de exención en el momento de la aportación y hasta el momento de su percepción, incentivando este tipo de aho- rro a largo plazo. Este tema, dadas sus complejas relaciones con el sistema de pensiones público, las perspectivas de envejecimiento poblacional y el sistema financiero es imposible de abordar en profundidad en este espacio. De forma muy resumida, aunque sorprende la fuerte desviación del criterio general de neutralidad que guía las recomendaciones del Informe en el ámbito del ahorro, podemos coincidir en la necesidad de ofrecer ciertos incentivos al ahorro a largo plazo que compensen la comprensible miopía de los agentes al sopesar las necesi- dades financieras presentes y futuras, sobre todo en las personas de menor renta y con necesidades más acuciantes. Sin embargo, no parece que el mejor método sea circunscribir este tratamiento a un único instrumento de ahorro, como son
en el caso español, fundamentalmente, los planes de pensiones77, introduciendo una nueva distorsión entre distintos tipos de activos y favoreciendo un mercado cautivo que limita la competencia, facilita el incremento de los costes de admi- nistración y disminuye la eficiencia en la gestión.
Además, en el caso español, la reducción de la base imponible de las aportacio- nes a estos planes, que tiene como tope, en general, 10.000 euros al año –12.500 si eres mayor de 49 años–, tiene efectos distributivos y de eficacia en cuanto a su ob- jetivo muy cuestionables78. En 2010, último año con datos desagregados –Estadís- tica de los declarantes del IRPF, AEAT–, la reducción media aplicada fue de 1.363 euros y sólo 2 de cada 10 contribuyentes la aplicaron, mientras que la reducción media de los contribuyentes con rentas superiores a 600 mil euros fue de 8.952 euros y prácticamente 6 de cada 10 se beneficiaron de ella.
En este sentido, sería preferible adoptar un esquema de cuentas de ahorro indi- vidualizadas, similar al vigente en Canadá (Tax-Free Savings Account), limitando la cuantía de la aportación anual a niveles inferiores a los actualmente existentes para los planes de pensiones, límites que serían acumulables, en caso de no alcanzarse, para los episodios de ahorro discontinuo que caracterizan a las rentas medias y bajas, y neutrales en cuanto a los instrumentos financieros elegidos. Estas cuentas estarían dirigidas a fomentar el ahorro a largo plazo y podrían incluir no sólo el destinado a la jubilación, sino también otros usos como la formación de capital humano, atenuando las ineficiencias del mercado de capitales en este ámbito.
4.4. El papel del gravamen de la riqueza
En este esquema, quedaría todavía una violación importante de la neutrali- dad. Los vehículos de ahorro que, quedando fuera de los límites de las cuentas anteriormente comentadas, obtuviesen su rentabilidad en forma de ganancias patrimoniales79, pudiendo postergar su realización y gravamen de forma discre- cional, serían preferibles a aquellos que lo generan en forma periódica y que se
77 Como ya hemos comentado, también los seguros tienen un régimen especial.
78 De forma previa a la reforma fiscal que entró en vigor en 2007, estas aportaciones se bene- ficiaban de una reducción adicional del 40% en caso de ser recuperadas en forma de capital y corresponder a aportaciones con más de dos años de antigüedad, con lo que constituían un instrumento de planificación fiscal para las rentas más elevadas.
79 Generadas por Fondos de Inversión, SICAVs, venta de acciones o inmuebles, etc.