CAPÍTULO 2. LA ORGANIZACIÓN Y LA ESTRUCTURA ORGANIZACIONAL
2.2. Teoría administrativa
2.2.4. Teoría de la burocracia
En la década de 1940, cuando las críticas apuntaban a la Teoría clásica que se enfocó en los procesos mecánicos, y por otro lado, a la Teoría de las relaciones humanas que mantuvo su atención en las personas, se generó un espacio libre a los estudios centrados en el
51 trabajo del administrador. A través de la obra del economista y sociólogo Weber (2002) surgió la Teoría de la burocracia, la cual es la forma más racional de ejercer una dominación; y lo es en precisión, continuidad, disciplina, rigor, confianza y calculabilidad. Sin embargo, a juicio de Aiken et al. (1980), estas características son las que presentan a las organizaciones burocráticas como entidades estáticas en su forma de operación, incapaces de enfrentarse a contingencias continuas que amenazan su supervivencia.
Weber (2002) definió la dominación como la probabilidad de encontrar obediencia dentro de un grupo determinado para mandatos específicos. Él la divide en tres tipos: 1) legal, 2) tradicional y 3) carismática. Siendo la dominación legal la de interés para esta investigación, debido a que tiene la premisa de que cualquier derecho puede crearse y modificarse por medio de un estatuto sancionado correctamente en cuanto a la forma. Se obedece, no a la persona en virtud de su derecho propio sino a la regla estatuida, es decir, una autoridad legal por medio de
un contrato, donde el equipo administrativo consta de funcionarios nombrados por un jefe, y los subordinados son miembros de la asociación formal, la cual Udy (1959) definió como
cualquier grupo social comprometido en perseguir objetivos explícitos anunciados a través de un esfuerzo claramente coordinado, en este caso, bajo una dominación.
La dominación legal actúa por medio de un cuadro administrativo, el cual representa la estructura administrativa dentro de una organización formal, donde el dirigente o funcionario de mayor rango posee una posición que Weber (2002), llamó “de imperio”; dicha posición pudo haber sido determinada por una elección o por designación del ocupante previo de dicha posición. Elcuadroadministrativo involucra a los empleados de la organización(funcionarios), los cuales tienen como características: 1) cumplir únicamente con los objetivos de su cargo, 2) son parte de una jerarquía administrativa inflexible, 3) sus competencias son fijas, 4) en virtud de un contrato con base en, 5) habilidades o un certificado que valide sus conocimientos, 6) retribuidos con sueldos fijos, 7) ejercen el cargo como su única profesión, 8) su carrera de ascenso se basa en los años de servicio en la organización, 9) no se involucran en las actividades de otros funcionarios, y 10) están sometidos a una estricta disciplina y control administrativo.
Estos postulados muestran que los comportamientos individuales carecen del mismo peso que pudiesen adquirir a través de la Teoríadelasrelaciones humanas, por lo que los grupos informales de las organizaciones carecen de importancia en el modelo burocrático. La esencia racional y exceso de formalismo que representa este modelo en una organización fue en un inicio un atractivo para los administradores, ya que plantea un control de los elementos que la
52 componen, pero fue la rigidez de sus reglas ante las inminentes contingencias con agentes externos, e internos, lo que les impidió adaptarse a la súbita evolución de su entorno.
En la opinión de Thompson (1965), la orientación burocrática es conservadora, por lo que es probable que las soluciones novedosas que utilizan los recursos de una manera nueva parezcan amenazantes. Aquellos que tienen una orientación burocrática están más preocupados por la distribución interna del poder y el estatus que por el logro de metas organizacionales.
Esto convierte a la organización en un sistema político preocupado por la distribución de estas recompensas extrínsecas.
Los discursos teóricos de Weber (2002) también fueron estudiados por Merton (1968), quien manifestó que la racionalidad en una organización es muy diferente a como es presentada en la teoría, es decir, el planteamiento teórico original de la eficiencia discrepa de la realidad de la práctica administrativa. A estas discrepancias les denominó “disfunciones de la burocracia”.
Éstas son resultado del excesivo control de las reglas y procedimientos a las que está sometido el trabajador para cumplir sus funciones, la incapacidad de éstos para realizar tareas fuera de las que son asignadas, y la gran cantidad de personas involucradas en los procesos. Todas estas bajo un sistema cerrado, en este caso, la empresa. Estas “disfunciones” Merton las alude al rechazó del impacto de los grupos informales, y su comportamiento, en toda actividad humana.
En el núcleo de la Teoría burocrática se encuentran sus atributos estructurales y sus relaciones centradas en el administrador, y en su sentido estricto de "estructura" se hace referencia a la diferenciación de posiciones -o especializaciones-, jerarquías y niveles de autoridad en una empresa. Las responsabilidades en una burocracia se distribuyen de una manera fija como deberes oficiales, y esto implica una división sistemática del trabajo y, en consecuencia, un alto grado de especialización.
El sociólogo Selznick (2015), también estudió las deficiencias del modelo de
Weber (2002), y a través experimento de Hawthorne, evidenció el poder de los individuos, y sus comportamientos, en la automodificación de la organización para lograr una sinergia entre
su entorno externo e interno. Selznick mostró que la burocracia genera consecuencias no previstas derivadas de los agentes informales que coexisten en la organización, y quienes buscan manifestarse fuera de la rigidez weberiana, para dar lugar a la flexibilidad, adaptabilidad y dinámica con su entorno externo, el cual, a veces, al no empalmarse con los resultados esperados de la organización y sus agentes formales, llega a generar efectos.
53 La premisa de la Teoría de la burocracia es ser la forma de organización humana
más racional a través de la eficienciade losprocesos en el cumplimiento de susobjetivos.
Ésta se ejerce a través de las siguientes características: 1) carácter legal de las normas y reglamentos, 2) carácter formal de las comunicaciones, 3) carácter racional y división del trabajo, 4) impersonalidad en las relaciones, 5) jerarquía de la autoridad, 6) rutinas y procedimientos estandarizados, 7) competencia técnica y meritocracia, 8) especialización de la administración, 9) profesionalización de los participantes, y 10) completa previsión del funcionamiento.
Weber (2002) describió las organizaciones burocráticas desde una perspectiva dimensional. Es decir, enumeró una serie de atributos organizacionales que, cuando están presentes, constituyen la forma burocrática de organización. En el “tipo ideal” de burocracia todas las dimensiones estarían presentes en un alto grado, mientras que las organizaciones simples o no burocratizadas idealmente tendrían un bajo grado de todas las dimensiones. A partir de esto, Gouldner (1964) describió la burocracia como una condición que existe a lo largo de una serie de dimensiones en lugar de ser una condición única que está presente o ausente en la organización.
Posteriormente, Udy (1959) estudió las organizaciones no industriales y clasificó siete
características de la burocracia con la dicotomía presente versus ausente para cada una:
1) se declara que existe una estructura de autoridad jerárquica si la organización posee tres o más niveles de autoridad, 2) el personal administrativo se argumenta especializado si se ocupa de actividades distintas a las del trabajo físico, 3) se considerarán diferenciadas las recompensas según el cargo cuando así se informe, ya sea en cuanto al monto o a la especie de la recompensa, 4) se establece que una organización posee objetivos limitados si la empresa se ocupa exclusivamente de la producción de bienes materiales, 5) se define que existe énfasis en el desempeño si el monto de la recompensa para los miembros depende de algún modo de la cantidad o la calidad del trabajo realizado, 6) la participación segmentaria se declara presente si la participación se basa en algún tipo de acuerdo mutuo limitado, y 7) las recompensas compensatorias se informan si los miembros con autoridad superior las distribuyen a los miembros de la autoridad inferior a cambio de su participación.
Los hallazgos de Udy (1959) evidenciaron que en las organizaciones no todas las características están presentes, pero tampoco ausentes, lo que rompe con el esquema de “tipo ideal” de burocracia. Estos resultados apoyan la afirmación de que el modelo burocrático se aborda mejor desde una perspectiva multidimensional.
54 Más adelante, a partir de las características de la burocracia más citadas por otros
autores y de su importancia teórica, Hall (1962), las enlistó y delimitó en dimensiones específicas (véase la Tabla 2.1).
Tabla 2.1
Dimensiones de la burocracia enlistadas por sus principales autores
Dimensión Weber Litwak Friedrich Merton Udy Heady Parson Berger
Jerarquía de autoridad
* * * * * * * *
División del trabajo
* * * * * * *
----Participantes técnicamente
competentes
* * * * *
----* *
Dispositivos de procedimiento para
situaciones laborales
* * * *
----*
----*
Reglas que rigen el comportamiento de los
miembros
* * * *
---- ---- ----*
Autoridad limitada de la
oficina
*
---- ----* * *
----Recompensas
diferenciales por oficina
*
---- ---- ----*
---- ---- ----Impersonalidad del
contacto personal ----
*
----*
---- ---- ---- ----Administración separada
de la propiedad
* *
---- ---- ---- ---- ---- ----Énfasis en la comunicación
escrita
* *
---- ---- ---- ---- ---- ----Disciplina nacional
* *
---- ---- ---- ---- ---- ----Nota: * Citado por el autor.
Fuente: Elaboración propia a partir de Hall (1962).
A partir de esta delimitación, Hall (1963) estableció seis dimensiones de la burocracia:
1) división del trabajo basada en la especialización funcional, 2) jerarquía de autoridad bien definida, 3) sistema de reglas y reglamentos, 4) formalización de las comunicaciones, 5) impersonalidad en las relaciones entre las personas, y 6) selección y promoción laboral con base en la competencia técnica. Estas dimensiones no están altamente correlacionadas, de modo que, si una se encuentra en un alto nivel, no significa que las otras manifiesten el mismo comportamiento. Posteriormente, se polarizaron las características de estas dimensiones, un extremo representa “escasez de burocracia” y otro “exceso de burocracia”.
55 En estos grados de burocratización (véase la Figura 2.1) se determinó que cada dimensión tiene efectos concomitantes sobre otros fenómenos organizacionales, como el comportamiento de los participantes, la efectividad de los esfuerzos para lograr objetivos, las relaciones con el entorno externo, tanto en términos de individuos como de otras organizaciones, la capacidad para innovar, etc.
Figura 2.1
Grados de burocratización
Fuente: Elaboración propia a partir de Hall (1963).
La construcción de escalas permitió la operacionalización de las variables para medir el grado de cada dimensión, y así, facilitar la construcción de perfiles de la estructura de cada organización y compararlo directamente con el de otras empresas. Siendo así, una organización con “exceso de burocracia” se caracterizaría por una intrincada división del trabajo; una estructura jerárquica de varios niveles, extensas reglas que gobiernan el comportamiento en el trabajo; procedimientos bien desarrollados y seguidos sistemáticamente;
comportamiento interpersonal, tanto entre los miembros de la organización como hacia los de afuera, gobernado por normas que enfatizan la importancia de la base posicional más que personal para la interacción; y la importancia del desempeño exitoso en contraposición al sentimiento y relaciones informales como base para las prácticas de contratación y promoción.
En contraste, una organización con “escasez de burocracia” se caracterizaría por una jerarquía relativamente plana, una división del trabajo más simple, proceso y rutinas de trabajo poco estandarizadas, mayor importancia a las relaciones informales entre los trabajadores, etc.
56