LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

La Ciencia política es una disciplina que estudia la evolución y carac- teres de las instituciones políticas y la actividad política del hombre. Guar- da una estrecha vinculación con el Derecho constitucional que establece una base general de organización y funcionamiento de los órganos funda- mentales del Estado, y con el Derecho administrativo que lo desarrolla y

reglamenta.v

Nuestro estudio se circunscribe a los aspectos jurídicos de la Adminis- tración Pública, que contrasta con los propósitos de los investigadores nor- teamericanos que en forma notable han fijado su atención a los aspectos no jurídicos de esta materia.

El Derecho Administrativo estudia todos los pormenores de esa organi- zación, su detallado funcionamiento y en general el régimen jurídico de la actividad estatal. La Ciencia de la Administración, antecede al propio De- recho Administrativo.w

Todo problema de derecho administrativo comienza, por regla general, siendo un problema de derecho constitucional. Determinada la situación ju-

Como el campo de acción de la administración pública es tan extenso y complejo se han elaborado numerosas opiniones sobre su verdadera naturaleza y se la ha conside- rado como una amplía gestión económica, como mantenedora del Estado y de sus fines, como una coordinadora de las relaciones particulares o sustitutiva de ella o como un sistema general de servicios públicos. Como puede observarse, son diferentes ángulos bajo los cuales se estudia la acción de la administración pública.

10 Miguel S. Marienhoff, Tratado de Derecho Administrativo. Abeledo Perrot. Buenos Aires, 1965. T. 1, pág. 93, afirma: "El acto de administración corresponde a la actividad 'interna' de la administración; el acto administrativo corresponde a la actividad 'externa' ", y agrega: "La actividad 'externa' tiene por objeto la satisfacción de los intereses públicos, cuya gestión le compete a la Administración. La actividad 'interna' no tiene ese objeto, sino el de lograr el mejor funcionamiento del ente."

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rídica constitucional, su desarrollo pormenorizado cae en el campl) del dere- cho administrativo. El derecho constitucional establece la base indestructi- ble, el derecho administrativo su ulterior evolución.

Es a este derecho al que corresponde la descripción y análisis de la Ad- minístración Pública, como órgano fundamental del Poder Ejecutivo Federal de acuerdo con el Título Tercero, Capítulo JII, artículos 80 a 93 de nues- tra Consti tución.

El concepto de Administración pública se relaciona con las actividades del sector público. Es un término que reviste sentidos diversos, siendo los más generales los siguientes: 11

a) La administración en su sentido material u objetivo alude a la acti- vidad o acción, es decir, al hecho mismo de administrar un negocio o admi- nistrar los asuntos públicos. Este último concepto corresponde a la acción o actividad administrativa.

b) La administración en su sentido orgánico, subjetivo o formal, se re- fiere al conjunto de órganos, servicios o actividades bajo la misma direc- ción o consejo, a fin de perseguir una tarea determinada de interés privado o público.

c) La administración pública moderna va más allá de la ejecución de

la ley y se ha internado en el campo de la economía nacional determinan- do la base, los medios y formas de su desarrollo.P

Leonard D. White, dice a propósito de este concepto: "la administración blica consiste en todo aquello que tiene como finalidad la aplicación o realización de la política nacional't.ts

Por su parte,

J.

Pfiffner, dice que "parece que la administración pública consiste en llevar cabo la obra del Gobierno coordinando los esfuerzos de los

11 "En último análisis, la efectividad de cualquier organización depende directamente de la categoría de los ejecutivos que asumen la dirección y toman las decisiones, y en la administración de nuestro gobierno federal, en donde las decisiones afectan a cada uno de nosotros de tantas maneras importantes... es preciso que las decisiones... y los ejecutivos ... sean los mejores de lo mejor." Marion B. Folsom, Las decisiones ejecutivas

las empresas y el gobierno, Ed. Pax-México, 1964, pág. 161.

12 "Pues bien, de acuerdo con la doctrina preponderante en la actualidad, nos incli- namos por una concepción formal del objeto de esta rama del ordenamiento jurídico. Tenemos en consecuencia, que realizar las siguientes afirmaciones: 1) La Administración Pública consiste en el complejo orgánico y una serie de entes, los entes públicos meno- res, encuadrados en el poder ejcutivo. 2) Dichos órganos y entes realizan funciones legislativas, jurisdiccionales y ejecutivas. Estas funciones constituyen la administración pública en sentido objetivo. 3) A sensu contrario, no puede hablarse de una función administrativa desarrollada por los órganos legislativos o jurisdiccionales. 4) Dentro del Poder Ejecutivo se comprende también el Gobierno, por lo que no puede establecerse una igualdad entre aquél y la Administración Pública." Rafael Entrena CUesta. "El con- cepto de administración pública en la doctrina y el derecho positivo españoles. Rev. de Ad. Púb., Madrid. IEP. Núm. 32, mayo-agosto de 1960, pág. 55.

13 Leonard D. White, Introduction to the study oy public adminisiration, Fourth ed. 1946. The Ronald Press. Co. New York, I Y. 616 págs.

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ciudadanos, en forma tal que puedan trabajar juntos con el fin de realizar aquello que previamente se han fijado".14

Pierre Escoube nos ofrece una definición más amplia en estos términos: "La administración pública es el conjunto de medios de acción, sean directos o indi- rectos, sean humanos, materiales o morales, de los cuales dispone el Gobierno nacional para lograr los propósitos y llevar a cabo las tareas de interés público que no cumplan las empresas privadas o las particulares y que determinan los Poderes Constitucionales, legalmente dedicados a recoger y definir la política general de la Nación."15

El fin de la administración pública es la realización del interés general por medio de una acción desinteresada de todo propósito de lucro, que se asegura con determinadas prerrogativas que establecen un régimen jurídico exorbitante del privado. Los particulares, por el contrario, actúan en un pla- no de igualdad jurídica y su finalidad es obtener un interés, ventaja o prove- cho personal. Dentro de la tesis liberal el régimen de la libre empresa es-

timula el lucro como impulso necesario de las instituciones económicas, señalando como actividades marginales los actos de filantropía o generosidad, que se canalizan bajo la forma de fundaciones, asociaciones civiles o coope- ración económica.

Constitucionalmente no debemos olvidar que la administración pública es una estructura política auxiliar del Poder Ejecutivo para la ejecución de la ley. Vedel ha señalado esta característica afirmando: "La administración no es la única tarea del Ejecutivo} pero la administración es exclusivamente la tarea del (Vedel, Droit administratif. París, 1961, pág. 17.) La administración pública federal es una organización que forma parte de la actividad del Estado. Depende directamente del Poder Ejecutivo Fe- deral y se caracteriza por un conjunto de órganos centralizados y descon- centrados y, por excepción, descentralizados, que tienen a su cargo atender legalmente las imprescindibles necesidades públicas, organizadas en servicios administrativos generales o en la forma de servicios públicos.

La administración pública es una estructura político-jurídica reconocida en la Constitución. El artículo 69 de la misma ordena que el presidente de la República rinda al Congreso de la Unión, un informe sobre el estado general que guarda la

administración pública del país.

La administración pública o conjunto de instituciones administrativas, comprende toda la actividad estatal, salvo las funciones legislativas, judicial o la de gobierno.

Tiene a su cargo la ejecución concreta de la ley por medio de actos ju- rídicos o materiales. Los órganos públicos deben tener señalada legalmente su competencia en forma expresa. Materialmente la ley puede atribuir, por

14 .Tohn M. Pfiffner, and R. Vaneo Presthus, Public administration. Third ed. Pierre Eseoube, Introduccián a la Administración Pública. Material de trabajo de la Escuela Superior de Administración Pública de América Central, 1954.

DERECHO ADMINISTRATIVO 79 mera excepción, la facultad de realizar actos administrativos a los otros poderes.

No todos los fines del Estado corresponden a la Administración Pública Federal, porque la distribución de competencias en nuestro régimen federal, asigna tareas a otros órganos públicos -federales, locales o municipales-, y a los propios particulares. Algunas personas llaman -a mi juicio sin razón-«, "fines de la Administración Pública" a los fines del Estado que aquella tiene a su cargo. Una reforma constitucional puede asignar un fin del Estado, a cualquier órgano del poder público, sin que por ello pierdan su carácter de tales. La administración pública es un aparato u organización al servi- cio de los fines que la ley le señala. Hoy pueden ser unos, mañana pueden ser otros.

El derecho administrativo surge como la rama del derecho público que regula a la administración pública, en este sentido es la que ejerce la función administrativa.

La administracián pública es una entidad. constituida por ór-

Poder Ejecutivo que tienen por finalidad realizar las

tareas permanentes y eficaces de interés general, que la Constitu-

ción y las leyes administrativas señalan al Estado para dar satisfacción a las

necesidades generales una nación.

La tarea de ejecutar las leyes administrativas federales, no agota todos los actos de la Administración Pública. El concepto de "ejecutar" es más reducido que el de "administrar".

En nuestro régimen actual, interesa señalar el complejo de los fenóme- nos administrativos, originados a partir de la Consti tución de 1917, con la constante intervención del Estado en los procesos de la vida social, econórni- ca y política. Es por ello que preocupan los problemas de organización, tanto en el sector público, como en el privado, así como el aspecto humano que envuelve todas esas situaciones que se denomina "las relaciones pú- blicas".16

No es la administración pública una nave sin rumbo fijo, en la que cada gobernante hace lo que quiere, imponiendo su voluntad o su capricho con detrimento del desarrollo nacional. Hoy la Ciencia de la Administración orienta al gobernante a elaborar y discutir programas y planes, a coordinar todos los elementos de que dispone, para una mayor productividad, y sobre todo al manejo de una técnica eficiente que le permita formular una deci- sión administrativa favorable al interés general.

Estas actividades que son de colaboración, coordinación y sistematización para realizar determinados fines, se concentran bajo la forma

de empresas que son unidades de la producción constituidas sobre la base del capital en manos de particulares o entidades públicas.

En el mundo de los negocios privados y públicos, administrar equivale a la adopción de métodos de organización y manejo de una empresa, varian-

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do el régimen, los órganos directivos y ejecutivos que la administran y los fines que se proponen. A los directivos de la administración les incumbe la responsabilidad de decisiones que se tomen y la política que todo orga- nismo debe seguir.

No estamos en presencia de actividades económicas exclusivas porque trascendiendo del sector de la iniciativa privada al campo del Estado, nos encontramos con una organización general, que llega a comprender los prin- cipales órdenes de una sociedad. La empresa magna que es el Estado, quiere de una administración de maY01'es proporciones y abarca, a su vez, la totalidad de las empresas públicas de su territorio, subordinando a las em- presas privadas a una política general, porque no debe olvidarse que el Es- tado es el más importante promotor de la economía nacional.n

Un examen amplio de nuestra organización administrativa federal y de los grupos de trabajo de la iniciativa privada, nos revela la presencia de nu- merosas instituciones, que tienen a su cargo el estímulo del desarrollo eco- nómico y social de la República. En ellas nos encontramos con órganos de diversa naturaleza, tales como asambleas, consejos de administración, conse- jos técnicos, directores generales, directores ejecutivos, jefes de departamen- tos especializados, de oficina, de sección y otras denominaciones.

In document Derecho Administrativo Vol 1 (página 80-84)