LA ADMINISTRACIÓN PRIVADA Y LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

Observemos cómo funciona el sector privado que forman los comercian- tes, industriales, profesionistas, etc. Un grupo de personas unen capitales y

esfuerzos, los ordenan y coordinan, para alcanzar los mejores resultados po- sibles. Es la acción humana encaminada a lograr los rendimientos más útiles. Actúan con un propósito de cooperación social cuando extienden su acción en beneficio de sus trabajadores. Estamos en presencia de la administración privada.

Veamos ahora cómo trabaja el sector público. Además de aquella labor, su organización tiene metas más generales

y

desinteresadas

y

se encaminan a la protección del interés general. La organización del Estado debe ser efi- ciente

y

dar al público el servicio adecuado a las necesidades que satisfacen.

17 Para orientarse en las materias indicadas recomendamos las siguientes obras: E. N. Gladden, Principi essenziali della pubblica amministrazione. Giuffre, ed. 1961, 1 v. 320 págs. Frederick C. Mosher y Salvatore Cimmino, Ciencia de la Administración, Eds. Rialp, S. A., Madrid, 1961, 1 v. 577 págs. Rafael Bielsa, Ciencia de la Administración, Depalma, Ed. Buenos Aires, 1955, 1 v. 622 págs. Leonard D. White, Introduction to the study of public Administration, The-Macmillan Co. New York, Fourth ed, 1954, 1 v. 531 págs. Herbert A. Simon, Donald W. Smithburg y Victor A. Thompson, Administración pública, Univer- sidad de Puerto Rico, 1956, 1 v. 55 págs. James Burham, The managerial reuolution, The John Co. Inc, New York. M. Waline, DroitAdministratif, ed., 1963, Sirey, pág. 1. René Verdot, La notion d'acte d'administration en droit privé jrancais, Lib. Gen. de D. et de Jur. París, 1963, 1 v. 302 págs. R. Entrena Cuesta, El concepto de administración pública. Rev. Ad. Püb. núm. 32, mayo-agosto 1960, pág. 58. Pedro Muñoz Amaro, Intro- ducción a la administración pública, F. C. Ec. México, T. 1, pág. 44.

DERECHO ADMINISTRATIVO 81 Esa organización pública y la acción que desarrolla se denomina la admi-

nistración publica.s»

En ambos casos esas organizaciones públicas y privadas, disponen de una administración que une los esfuerzos humanos para lograr metas pre- determinadas. La administración en el sector privado y en el sector público aparece como el conjunto de actividades ordenadas sistemáticamente para realizar un propósito común. Se ha afirmado, con razón, que "esa facultad de administración u organización es la más alta facultad de la mente hu- mana". (Adams Brooks.)

La administración es acción, servicio y seguridad, por consiguiente, en cualquier grupo que se proponga realizar una determinada finalidad, surge la necesidad de administrar, es decir, programar, realizar prácticamente, pla- nificar, resolver problemas de personal y otros análogos.

Hay principios que han brotado del campo de la actividad privada y pasan más tarde al campo de la administración pública y viceversa. El Es- tado reproduce muchas formas de la vida comercial e industrial creando instituciones análogas a las privadas, de este modo se empeña en aplicar a su propia organización pública, los mismos principios de la administración privada.

Petróleos Mexicanos, los Ferrocarriles Nacionales, la Compañía Mexicana de Luz y Fuerza Motriz, S. A., fueron empresas privadas que la ley nacio- nalizó o mexicanizó. En general las empresas descentralizadas están some- tidas a un régimen de Derecho Público, aunque en sus relaciones con los particulares se gobiernan, en algunos aspectos, por el Derecho Privado. En las empresas de participación estatal el régimen es mixto, se gobiernan por el Derecho Privado, salvo la intervención oficial en la integración de sus Consejos, la intervención de las Secretarías o Departamentos a los que corres- ponda el sector, que controlan y vigilan la acción de los organismos des- centralizados y empresas de participación estatal.

Sin embargo, debemos precavernos de hacer una equiparación total, pues aun cuando guardan ciertas similitudes evidentes, la administración pública se gobierna por principios de derecho público, en atención a los fines que tiene a su cargo.

Las diferencias entre la administración pública y la administración pri- vada pueden precisarse en el sentido de que la institución privada persigue un propósito de lucro y la satisfacción de un interés particular, en tanto que la administración pública se justifica por los intereses generales que la ley le confía. Mas ambas administraciones aspiran a propósitos semejantes como la eficacia, el rendimiento y la productividad.t''

18 Roger Bonnard, Droit adm. 1955. Cap. VII. Sección 11.

19 Laureano López Rodó, Administración Pública Administración Privada. Estudios Jurídico-Sociales en homenaje al profesor Luis Legaz Lacambra. Universidad de Santiago de Compostela, 1960, pág. 949.

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Otros aspectos importantes de diferenciación son los siguientes:

a) Hay tareas y controles que el Estado lleva a cabo exdusivamente con su organización.

b) La tarea gubernamental es enorme, compleja, difícil y dominada por el in- terés general, a través de la cual el Estado ejerce una acción tutelar.

e) La imparcialidad, desinterés y la equidad condicionan la conducta admi- nistrativa.

el) El gobierno responsable ante el pueblo, de quien recibe los medios nómicos para su conservación, desarrollo y superación.

e) El Estado representa un poder inmenso de coacción.

f) La eficiencia, uniformidad y estabilidad de una entidad gubernamental no debe medirse por sus ingresos y gastos, sino por la calidad e intensidad con que se realicen los propósitos públicos,

El desarrollo del Estado moderno señala una aceren constante en los asuntos que proverbialmente correspondían a la iniciativa privada. Las re- uniones de banqueros, industriales, comerciantes, los grupos políticos de opo- sición, y aun la propia autocrítica del Gobierno significan una reclamación insistente en contra de las intromisiones indebidas del Estado, li· mite acción a aquellos casos en que la iniciativa privada no no

pueda o resulte nociva o insuficiente su actividad, también los

progresistas señalan la necesidad de mayores intervenciones del Estado, ante el apremio de las grandes carencias nacionales.

La administración privada cada día es menos privada si se piensa que la economía de un paés forma un todo de vinculación necesaria entre el Estado y los particulares. La nacionalización del sistema bancario, de los trans- portes, la industria siderúrgica, y otros renglones de la vida nacional, son temas sujetos a la polémica, pero que cada día se acercan más a su publi- cización. En nuestros días y abriéndose paso en la controversia universal, se perfila la idea de una economía de organización, que comprende la totali- dad de la estructura social, democráticas ideas que por otra parte se mano

tienen alejadas de cualquier sistema radical.

7.

CÓMO SE INTEGRA l.A ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL

Corresponde a la administración pública llevar a cabo, concreta, conti- nua y espontáneamente, la ejecución de las leyes administrativas que en- cierran los fines de interés general y que se traducen en mandar como auto- ridad yservir como administrador. De este modo atiende, en el estricto marco de su competencia, a las grandes necesidades de nuestra sociedad, por me- dio de una organización adecuada y con una actividad cada vez más intensa. En principio los funcionarios de elección popular toman las decisiones fundamentales, que han de desarrollar las autoridades administrativas: el Po- der Legislativo Federal emitiendo las leyes, como principios jurídicos gene- rales; y el Poder Ejecutivo Federal, auxiliado por los órganos supremos del

DERECHO ADMINISTRATIVO 83 gobierno, fijando la política general o dirección del Estado hacia sus metas básicas y la ejecución de las leyes. Al Poder Judicial de la Federación le incumbe la declaración del Derecho en las controversias que se le plantean.s? El Poder Ejecutivo Federal y la administración pública se identifican en muchos aspectos con la obra gubernamental, aunque hay casos de excep- ción a esta regla.

Para darnos cuenta de la enorme significación del órgano administrativo, debemos informar que sólo un pequeño porcentaje, no mayor del cinco por ciento de la actividad total del Estado, corresponde a los otros Poderes y la casi totalidad de esa labor a la función de gobierno y administración.

De acuerdo con el régimen del Estado Federal Mexicano, la administra- ción pública se desenvuelve en varias importantes administraciones, entre ellas la administración pública federal, la de las entidades federativas

y

las administrativas municipales.

La administración pública federal cumple sus funciones por medio de un conjunto de órganos jurídicos centralizados, desconcentrados y paraestatales, sujetos a normas jurídicas específicas en las cuales se precisa su organiza- ción, su funcionamiento y sus medios de control, de acuerdo con la ley orgánica de la Administración Pública Federal D. O. F., del de diciem- bre de 1976.

A estos órganos oficiales se unen las empresas privadas de interés gene- ral y las demás entidades que cooperan en la realización de una finalidad pública.

Entre los órganos centralizados se cuenta a las Secretarías de Estado, a los departamentos administrativos y a las demás entidades a las que hare- mos referencia más adelante. Personas públicas, autoridades administrativas y los servidores públicos forman la estructura de la organización adminis- trativa, artículos 10 y siguientes de la ley citada.

Los órganos desconcentrados se sitúan en el régimen de la centralización administrativa y se caracterizan por estar dotados de ciertas facultades ex- clusivas que les permiten un mejor desenvolvimiento, sin romper totalmente los vínculos de la jerarquía administrativa, artículo 17 de la ley citada.

Los órganos paraestatales mantienen un régimen jurídico especial que les permite actuar con determinada autonomía orgánica y técnica, mante- niendo con el poder central las estrictas relaciones de control referidas a la política general, económica y administrativa del Estado, artículos 45 y si- guientes de la ley citada.

José María Boquera Olivero "Derecho administrativo", vol. 1, pág. 76, I. de Ad. local afirma: "La ciencia de la administración, al menos desde la perspectiva del Derecho administrativo, es el conjunto de conocimientos relativos a la organización de las colec- tividades humanas superiores y como tal guarda con aquél unas relaciones que vamos a examinar. El análisis histórico de estas relaciones nos ayudara a precisar el contenido de la Ciencia de la Administración."

84 SERRA ROJAS

8. Los ELEMENTOS DE LA PÚBLICA y EL DERECHO TIVO

El punto de partida para analizar el conjunto operativo de la adminis- tración pública se apoya en esta consideración: la aclministración pública es un conjunto de meclios de acción. Esta actividad no puede confundirse con la actividad política o teleológica. A este respecto Wilson nos dice que la administración pública concierne a la acción o sea al aspecto operativo del Gobierno.

El profesor Escoube, en su obra, contesta a la pregunta de son los ele- mentos de que dispone la administración para lograr su finalidad, 'diciendo que estos elementos son de cuatro clases:

a) Estructuras, b) Procedimientos, e) De material, y d) De personas.

a) Mortología de la administración o estudio de las estructuras gubernamentales.

Para explicar por qué la administración pública es un conjunto de estructuras o de organizaciones, es suficiente revisar el Presupuesto anual de Egresos de la Federación y observar las numerosas dependencias a quienes se encarga la realiza- ción de los fines públicos.

Entre las oficinas mayores están las Secretarías, Departamentos administrativos, Oficialías Mayores y las Direcciones Generales y otros organismos cuyo estudio jurí- dico haremos más adelante. La complejidad de los problemas modernos exige la especialización continua. Obsérvese la ley de secretarías y departamentos, y otras que han sufrido modificaciones.

En algunos Estados esta especialización se ha intensificado como en el caso de la Unión Soviética en donde funcionan numerosas secretarías de Estado, dedicadas a asuntos muy diversos.é-

En otros países -como los Estados Unidos de Norteamérica- la especialización no ha multiplicado las secretarías, sino que se han creado numerosas Commissions

o dependencias de naturaleza variada, a quienes se encarga de asuntos o materias muy especializadas, como la Comisión del Valle de Tennessee y otras instituciones semejantes.

b) La dinámica de administración.

El segundo de los elementos de la administración son los procedimientos admi- nistrativos. "Por estas palabras: procedimientos administrativos, hay que entender no los actos cumplidos por la administración pública para lograr sus objetivos, sino las normas jurídicas a las cuales las actividades administrativas deben ajustarse:'

El problema que se plantea es el siguiente: o debe la administración actuar de acuerdo con las mismas normas jurídicas que los particulares o una empresa privada? Puede o debe contrariamente, y por razón de las tareas de interés general que recibe la administración pública y, por razón que ésta constituye el instru- Art. 77 reformado de la Constitución de la Unión de Repúblicas Socialistas, enu- mera los Ministerios de toda la Unión o ministerios fedeales. El Art, 78 indica los Ministerios de la Unión y de las Repúblicas, o ministerios republicanos federales.

DERECHO ADMINISTRATIVO 85 mento con que debe realizarse la política del gobierno, el armazón y la maquinaria del Estado, ¿puede o debe la administración pública emplear procedimientos que

le sean propios y muchas totalmente distintos de los procedimientos inheren-

tes al derecho privado?

La respuesta ha sido diferente en los países latinos y en los países sajones. Los latinos, con un criterio legalista, han elaborado un derecho administrativo que ha construido sus propias instituciones jurídicas colocándose diametralmente opuesto al derecho privado. Toda referencia al derecho privado es o una necesidad o un elemento que distrae o aparta el advenimiento del principio administrativo guiado por el interés general. En los países sajones, con un interés pragmatista y empirista. las personas en general tienen la misma ley y ocurren ante los mismos jueces. La

tendencia moderna en estos países que van desarrollando un nuevo derecho admi- nistrativo, "es que empiezan a experimentar la necesidad de regular sus servicios públicos de conformidad con normas específicas, muy distintas de las que regulan las actividades privadas".

e) Instalaciones materiales y equipos.

Los procedimientos mecánico científicos se han desarrollado extraordinariamente en algunos países. simplificando las labores de la administración y haciendo eficiente el servicio. El servicio de correos de los Estados Unidos dispone de má- quinas que reciben y seleccionan varios millones de piezas de correspondencia que circulan diariamente. Las máquinas electrónicas que emplean en la contabilidad pública y colaboran en el pago de sueldos de los funcionarios y empleados, facilitan enormemente esta tarea. Además, se inicia la era de las actividades comerciales e industriales del Estado, adaptando los mismos métodos experiencias de la inicia- tiva privada.

d) El factor humano o sicología la conducta administrativa.

Los autores sobre temas de administración pública coinciden en que el factor humano, es el más importante de sus elementos. "Las estructuras, los procedimientos. las instalaciones materiales, todo a pesar ser importante no es más que una especie de arsenal, un conjunto de herramientas que lo que valen los hombres encargados de emplearlas. El valor y la eficiencia de los servicios públicos dependen principalmente en todos los campos de la capacidad técnica y de la conciencia

pro-

fesional de empleados públicos. La verdadera administración, la administración concreta se hace con para hombres y por hombres. Ninguna consideración supuesta científica, ninguna teoría abstracta de la administración pública, debe en

ningún instante hacer olvidar este axioma básico y fundamental: el factor humano predomina en el desarrollo de todas las labores administrativas."

Pierre Escoubc, a la Administración Pública. 1954. Ese. Supo de Ad- ministración Pública. América Central.

Antonio Garda Valencia, Las relaciones en la Administracion Pública

Mexicana. Edit. Porrúa. 1 V., 40 págs. E. S. Redford. Public Administration and IJO licy [ormation, Austin Univcrsity of Texas Press. 1958. 1 319 págs. James D. Mon- ney. Principios de organización. Inst. Est. PoI. Madrid, 1958. 1 541 págs. Terry. Principies o] management . Irwin. New York. Lanham. [om Inualuation, McGraw Hill. New York. Eduard C. Bnrsk. humano en la dirección empresas. Edit. Bi· hliográfica Argentina. Buenos Aires, 1 v., 345 págs.

86 ANDRÉS SERRA ROJAS

9. LA ADMINISTRACIÓN y DERECHO

Hemos indicado que la administración es organización

y

ac-

ción. Como organización una creación social encaminada a realizar con

medios jurídicos, técnicos y materiales, los fines del poder público en forma concreta, continua y en estrecha relación con la social.

Los autores franceses recuerdan una antigua obra de Vivien denominada

Etudes administratiues, editada en el de 1845 que dice: "El derecho

administrativo concierne a relaciones de la administración con los par- ticulares, mientras que la Ciencia administrativa es el estudio de la adminis- tración en sus relaciones con el Estado."

La administración pública es una estructura u organización, compuesta de numerosos órganos a quienes legalmente se les asigna una actividad de-

terminada. Este derecho es el derecho administrativo, disperso en numero- sas leyes que asignan funciones específicas a los órganos administrativos.

En ninguna forma puede confundirse a la administración con el dere- cho administrativo, aunque mantienen estrechas y fundamentales relaciones. El campo de la administración es más extenso y muchos de sus problemas no son problemas jurídicos. tema se ha discutido insistiéndose en que

no todo lo que hace la administración pública se canaliza en el derecho ad- ministrativo. Sin embargo, el empleo de un computador o de una máquina

electrónica, es un conocimiento ajeno al Derecho, aunque podemos imagi- narnos el caso de que una ley administrativa declarara obligatorio el empleo de dichas máquinas.

A este respecto nos dicen Mosher y Cimmino (ob. cit., pág. 107): "La adminis-

tración pública va más allá del ordenamiento jurídico administrativo, supera los límites inmediatos de la relación de empleo público, trasciende del organograma oficial de este o ministerio; es algo más que la suma de relaciones

que surgen entre sus componentes y terceros extraños a la propia organización. Comprende los contactos cotidianos que cada ciudadano tiene con los diversos orga- nismos públicos, los servicios que él recibe de las instituciones públicas y así suce- sivamente. Dichos contactos constituyen los comportamientos de vida asociada más frecuentes e importantes que el particular, en cuanto miembro de una colectividad organizada. observa normalmente; ello porque la autoridad administrativa es un símbolo bastante concreto ele la sociedad que opera continuamente en nombre y por cuenta de ésta."

10. Los OBJETIVOS LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

El Estado moderno -impulsado por irreconciliables y contradictorias luchas sociales- ha intensificado su actividad y el empleo de técnicas muy desarrolladas y las ha llevado a otros órdenes del campo de acción que co- rresponden a la iniciativa privada en el sistema liberal. El Estado interviene

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con nuevas actividades que ocasionan problemas administrativos, y se com- plican cada vez más al crearse instituciones u órganos que tienen que ser desempeñados por una burocracia en crecimiento inusitado y no siempre pre- parada para el ejercicio de la función pública.

En una empresa ele tal magnitud y de tan absorbentes propósitos como es el Estado, se requiere de una administración pública de mayores propor- ciones que aplique su acción eficaz a los numerosos y problemas so- ciales y económicos de la organización política que tienen aspectos más deli- cados en los países subdesarrollados.

Las funciones de la administración pública -tomando el término fun- ción en un sentido restringido-, unas son en provecho directo de la colec- tividad, como la atención de los servicios públicos, la policía, la defensa, etc. En tanto que otras se refieren al uso interno o propio de la administración como el manejo del personal administrativo, la contabilidad, la planeación presupuestal, la documentación y otras análogas.

El profesor Bernard Gournay,24 distingue cuatro categorías de funciones: 1. Las funciones de soberanía en las que se incluye la defensa, las relaciones exteriores, la policía y la información. 2. funciones económicas como ingresos y egresos del Estado, crédito, productividad, agricultura, industria. Las funciones sociales como salubridad y asistencia, alojamiento y urbanismo, derecho social, redistribu- ción de la renta. 4. Las funciones y culturales como la investigación cienfífica pura, la enseñanza general, técnica, artística, deportiva, de niños y adoles- centes y el fomento cultural.

Este cúmulo de actividades requiere una administración pública eficaz y al día, que atienda los intereses temporales de la sociedad y no entorpezca su desarrollo

In document Derecho Administrativo Vol 1 (página 84-96)