IMPORTANCIA DEL DERECHO PÚBLICO EN EL ESTUDIO DE LAS INSTITUCIONES ADMINISTRATIVAS

El derecho administrativo como rama importante del derecho público se relaciona ampliamente con diversas disciplinas de derecho público, que le proporcionan los conocimientos necesarios para una aplicación correcta de la ley. "La evolución del derecho moderno, dice Jellinek, ha tenido como consecuencia un desenvolvimiento amplio del derecho público, que sólo se

puede comprender considerándolo históricamente,"

a) El derecho administrativo y la ciencia de la administración

Muy estrechas y directas relaciones se establecen en el derecho adminis- trativo y la ciencia de la administración. Aunque algunos autores consideran a esta última como un mero arte de gobierno, o una práctica negando toda relación entre ambas disciplinas. En la actualidad ambos conocimientos guar- dan una estrecha vinculación, pero manteniendo autónomo el campo de su aplicación. La ciencia de la administración analiza los problemas relativos a la organización y actuación futura de la administración pública, sus prin- cipios y normas racionales, en tanto que el derecho administrativo considera los problemas jurídicos en su funcionamiento y aplicación directa de las leyes administrativas.

Debemos considerar algunas de las diversas opiniones que se han emitido para fijar la naturaleza de ambos conocimientos. Desde luego nos adherimos a la opinión que considera a la ciencia de la administración como una cien- cia política, siendo esta última el género, y la especie la anterior.

La eficacia de la actividad del Estado depende de una buena administra- ción, Olivan dice que el gobierno es la cabeza y la administración el brazo que ejecuta. El derecho administrativo requiere de todos los conocimientos relativos a la administración pública, tanto los problemas relacionados con las normas administrativas como las propias estructuras de la administración "Por último, la doctrina está de acuerdo en la necesidad de dejar a un el problema de fronteras

y

de conceptos para adentrarse en la vertiente Jurídica de la Administración. Es necesaria una Administración eficaz, y

eficacia no es el fruto de la improvisación sino de la aplicación de las teclllcas ideadas para conseguirla." Rafael Entrena Cuesta. (Curso de

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,Puede válidamente de una Ciencia de la Administracion o Ciencia

administrativa?

Debemos comenzar por precisar que la administración privada y la ad- ministración pública mantienen muy estrechas relaciones, pero también ofre- cen finalidades diferentes, ya que no es posible identificar el mundo de los negocios -Business-, con la organización de los servicios públicos. Georges Langrod (Tratado de Ciencia administrativa, 1973 E.N.A.P., Madrid, pág.

169), nos dice: "La identidad o semejanza de muchos rasgos de la empresa privada y de la Administración Pública, en el terreno de la gestión propia- mente dicha, hacen que el desarrollo de la Ciencia administrativa (referido a la administración Pública) y el de las investigaciones en el terreno de la gestión de negocios sean paralelos, simultáneos o estén unidos por los más estrechos lazos. Las concepciones de la organización científica del trabajo (tectología) sirven de marco común a las dos. Si en la lengua francesa la rúbrica «Ciencia administrativa» se refiere a la administración Pública, en la lengua inglesa, las de organización o de Administración comprenden a las dos. La confusión, pues, continúa en este plano."

En lo general, la Ciencia de la Administración o Ciencia administrativa es una disciplina que forma parte de las Ciencias Sociales, cuyo conjunto generalizado corresponde a la Sociología, que es la ciencia que concierne a los grupos sociales tales como la familia, los grupos, los sindicatos, comunas, pueblos, grupos de presión, partidos políticos, industrias, comercios, y en general en toda actividad en la que se manifieste la presencia humana.s

La Ciencia de la administración o Ciencia administrativa, es una rama de la Ciencia Política, si nos atenemos a la creciente ingerencia del Estado en todos los negocios. Este conocimiento estudia los fenómenos o hechos políticos vinculados al desarrollo de las comunidades humanas, en particu- lar, al Gobierno y a la administración.

Nuestra disciplina colabora en la realización de los fines esenciales de la sociedad y del Estado. Como toda Ciencia se funda en la experiencia y en la investigación, esforzándose por metodizar sus resultados y obtener prin- cipios generales "elaborando conceptos hipotéticos de orden teórico".

Por todo ello, resulta sumamente difícil tratar de definir un conocimien- to administrativo que mantiene relaciones tan estrechas con una realidad social tan compleja, que es objeto de referencia de todas las ciencias sociales. En un conocimiento que aún deja mucho que desear abundan las impre- cisiones yvacilaciones.

Las fuentes de nuestras instituciones administrativas están más cerca de E.spaña, Francia o It.alia, pero las fuentes de nuestro derecho público se ori- gman en el pensamiento anglo-sajón.

Harold Koontz. administración moderna. Un análisis de las funciones de la administración McGraw HiII. Nueva York, pág. 4.

DERECHO ADMINISTRATIVO 151 En el actual momento 142 Estados forman parte de la Organización de las Naciones Unidas, ONU. Cada uno de estos Estados ofrece notables dife- rencias en su Administración Pública y en su Derecho administrativo.

Sin embargo, un análisis cuidadoso nos lleva a señalar similitudes, acer- camiento y diferencias notables. El intercambio intelectual, merced a las actuales vías de comunicación, permiten un acercamiento y conocimiento mejor de las formas político-administrativas que imperan en cada Estado. En este aspecto los países llamados del Tercer Mundo somos tributarios intelec- tuales de los países más desarrollados. El ejemplo inmediato lo tenemos en los Estados africanos que repiten en sus constituciones los modelos de Inglaterra, Francia y otras naciones de Europa.

¿Cómo coordinar o armonizar los principios de administración y Derecho, con la Unión de Repúblicas Socialistas y los Estados Unidos de Nortearné- rica? Ambos sistemas obedecen a principios radicalmente diferentes. A pesar de ellos ciertas instituciones administrativas ofrecen algunas similitudes y otras diferencias muy acentuadas.

Sin embargo, el desarrollo de la Ciencia de la Administración permite la adop- de instituciones, teorías, métodos, técnicas que útiles a un Estado, cual- quiera que sea su ideología, porque están inspiradas en de servicio social. Sería esta la respuesta a la pregunta del profesor Pirou: "¿es posible un estudio despersonalizado por hombres sin : creencias. sin preferencias guiados tan solo por la sola preocupación de la científica?" Es precisamente nuestra disciplina la que puede llevarnos a eliminar esos desacuerdos que parecen insuperables, ya que como afirma Pareto: "una proposición científica es verdadera o falsa; no puede, además, cumplir otra condición". (Les systemes socialistes, pág. 2.) Cuando una institución administrativa tiene éxito es que responde al tratamiento de los fenóme- nos sociales.

debemos comenzar por deslindar los campos: por una parte la Cien- cia de la administración que tiene un doble propósito: los principios de la administración general "donde se van afirmando ·las grandes funciones de Dirección, Asesoramiento y Control"; y la administración de medios "donde van teniendo encaje las funciones instrumentales de Administración de Per- sonal, Administración de Material y Administración de la Información Auto- matizada". Luther Gulick y L. Urwick, Ensayos sobre Ciencia de la Admi- nistración. IMNSA. Madrid, 1973, pág. 17.

Por otra parte, hemos de referirnos al Derechoadministrativo que rige la organización y funcionamiento del Poder Ejecutivo, cuyas normas y estructu- ras jurídicas son objeto de estudio en la Ciencia jurídica y en general en la Ciencia Política.

b) Relaciones con el Derecho Constitucional

Muy estrechas son las relaciones de dependencia y subordinación entre el derecho administrativo y el Derecho constitucional, cuyo objeto con fre-

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cuencia se confunde. Con el desarrollo tan extenso que las constituciones modernas hacen de los principios, resulta difícil señalar las fronteras de uno

de otro derecho."

Estamos en presencia de una diferencia de grado y no de esencia, cuantitativa no cualitativa." Berthelemy afirma (Traité elementarie de droit cdministrati]. Pa-

rís, 1933, ed., pág. 1 Y ss.) : "que es en el derecho constitucional donde se en- cuentra la denominación de los capítulos del derecho administrativo". El derecho constitucional establece los principios orgánicos, estructurales, dogmáticos del dere- cho público, limitativos de la actividad legislativa y administrativa; el derecho admi- nistrativo los desarrolla; amplía y los hace factibles. la Constitución establece la libertad de pensamiento, el derecho administrativo regula esta materia por medios diversos, entre otros por una ley administrativa, como es la ley de imprenta, que es una ley de policía. El derecho constitucional es básico, determinante de la orga- nización primaria de los Estados, y el derecho administrativo es prolijo en su desarro- llo yen su aplicación en leyes y reglamentos. El derecho administrativo no es otra cosa que el derecho constitucional desarrollado.

"De esta manera puede afirmarse que el dercho constitucional es la espina dorsal del derecho administrativo, puesto que todas las normas funda- mentales de éste, tienen su nacimiento en aquél", dice Silva Cimma."

"La separación del derecho constitucional y del derecho administrativo" ha sido en particular severamente criticada por como "no teniendo más que incon- venientes" y "correspondiendo a una distinción puramente política y sin valor de técnica jurídica entre gobernantes y agentes. La distinción de las dos grandes ramas del derecho conserva, sin embargo, un interés y un valor aproximativo, aun cuando no se puedan establecer sus fronteras de una manera absolutamente precisa".

A pesar de todas las críticas y de muchas razones que apoyan la iden- tidad de estas dos ramas del derecho, la presencia subordinada del derecho administrativo ha significado un verdadero progreso institucional y el· for- talecimiento de principios que se hubieran confundido, olvidados en la masa general del derecho constitucional.t?

6 "Las normas de derecho constitucional difieren de las administrativas en que ellas imponen al legislador una regla, o una limitación, o un deber, en virtud de un precepto () un principio constitucional. Cuando esa regla, limitación o deber se concreta a una disposición que concierne u obliga a la administración pública o al administrado, la rea- lización de un fin del estado (en el sentido de regular su actividad jurídica), la norma es de administrativo. La norma de derecho constitucional está sobre el poder legis- lador. La norma administrativa establece la ley o el reglamento dentro de los límites de la norma constitucional." Rafael Bielsa, Administrativo. T. 1, pág. 69. Véase, además, del mismo autor la Administración. Buenos Aires. Roque Depalma, 1965.

7 Manuel Oarcía Pela yo, Constitucional Comparado. ed, Revista de Oc- cidente. Madrid, 17Yss.

8 Enrique Silva C., administrativo comparado. ed, 1962, pág. Gastón Principes du droit administratif. T. VIII, pág. 213. 10 André de Laubadere, ob, cit., pág.

DERECHO ADMINISTRATIVO 153 Inmerso inicialmente en el derecho privado, el derecho administrativo sufre a continuación la influencia decisiva del derecho constitucional, del cual bien pronto logra su autonomía relativa, pero no su independencia total. Cuando las constituciones incorporan instituciones sociales y princi- pios jurídicos detallados en su articulado, las leyes administrativas reducen su campo de acción y se ven amenazadas con forzadas incorporaciones.u

Una adecuada técnica legislativa debe eliminar de la Constitución des- arrollos excesivos de materias administrativas, para volver a su concepto inicial de un cuerpo de principios estructurales básicos, dejando a la ley un desarrollo más amplio y un detalle más pronunciado en el reglamento.

En los últimos años In autonomía y desarrollo del derecho administra- tivo han tenido una significación extraordinaria.

Una vez aceptado el principio general de desligar a las instituciones ad- ministrativas del derecho. privado, el esfuerzo de los tratadistas modernos se ha concentrado en construir sus propias y originales teorías administra- La característica de este derecho administrativo que estamos viviendo es su carácter antiliberal y plenamente estatista y de proyección supranacional. El siglo XIX señala la distinción entre los actos de autoridad y los actos

de gestión. En otra etapa se llega a las ideas de la escuela realista, el prin- cipio de la solidaridad y el régimen de servicios públicos. Finalmente se fortalece la gestión pública, lo que hoyes un elemento importante del nue- vo derecho: no basta la acción exclusiva del Estado, se requiere un régimen de colaboración de los particulares con la administración públíca.t"

La etapa de este proceso, es el incontenible desarrollo de las ten- dencias socialistas, que acabado por fijar nuevas modalidades al régimen de las instituciones administrativas.

El proceso de penetración se realiza a la inversa, pues son las instituciones privadas las que se ven amenazadas de transformarse, en casos muy numero- sos, en instituciones bajo normas de derecho público, gobernadas por el in- terés general o la utilidad pública. La magna obra de Justiniano de recopi- lar el derecho existente en su época, se realizará en el futuro bajo otros propósitos: la unificación del derecho

En días que corren, otro fenómeno de la vida política se acentúa y

el desbordamiento del derecho constitucional sobre el derecho administra- tivo. El derecho constitucional se estima, no como el derecho de la Constitu- ción, sino como el derecho de las instituciones políticas contenidas en todo

orden jurídíco.w

11 Georges Vedel, Las bases constitucionales derecho administrativo. EDCE. 1954 D. A. 82.

12 Francois Geny, La colaboración des porticutiers avec l'administration,

13 Ludwig Spiegel, Derecho administrativo. Labor, p. H.

"Cuando hoy día el intervencionismo administrativo y el número de servicios púo blieos aumenta fabulosamente, no resulta posible desentenderse de la necesidad de una revisión", pág. 178.

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El criterio clásico mantiene aún su concepto d- un derecho que estudia las reglas contenidas en la Constitución, Maurice Duverger.w nos dice: "Esta definición no es totalmente falsa: es cierto que la Constitución de un país informa generalmente el objeto principal del derecho constitucional, no es su objeto exclusivo. Para empezar, en ciertos países la Constitución propia- mente dicha se reduce a poca cosa: las costumbres, las prácticas y las tradi- ciones completan y desbordan ampliamente los textos escritos, que son es- casos (tal es el caso de Gran Bretaña); el derecho constitucional no puede limitarse exclusivamente al examen de los mismos. Incluso en los países en que la Constitución escrita contiene lo esencial de las reglas relativas a la estructura del Estado y organización del gobierno, muchas de tales reglas no establecidas por ella; se encuentran en las leyes ordinarias, en los re- glamentos, en las resoluciones de las asambleas, así como también en los usos y costumbres; el derecho constitucional estudia tanto unas como otras. En cada caso, la noción de derecho constitucional desborda ampliamente la Constitución."

El mismo autor citado cuando nos ofrece la definición del derecho cons- titucional por la naturaleza de las instituciones, agrega: "La expresión de- recho constitucional designa, en realidad, lo que podría denominarse el dere- cho político: el que estudia la organización general del Estado, su régimen político, su estructura gubernamental. Elecciones, parlamento, ministros, jefes de Gobierno, jefes de Estado, etc., todas estas instituciones políticas consti- tuyen el objeto del derecho constitucional, como contraposición las insti- tuciones administrativas (gobernadores, alcaldes, consejos municipales, fun- cionarios, tribunales administrativos, etc.) , que constituyen el objeto del de- recho administrativo."

c) Con derecho internacional

El derecho administrativo comprende materias relativas al derecho pú- blico interno de un país, y también al derecho público externo como las actividades diplomáticas y consulares, celebración de Tratados y Convencio- nes y en general la política exterior. Hay numerosos aspectos de la acción administrativa que se proyectan o realizan fuera de las fronteras, por órganos de un Estado, aunque estas materias del derecho internacional se relacionan con aspectos de la vida administrativa nacional.

La acción de la Organización de las Naciones Unidas, con sus múltiples e importantes organismos presenta la urgente necesidad de regular materias administrativas desde un punto de vista internacional, de este modo se ha creado el derecho administrativo internacional, un derecho procesal inter- nacional, el derecho financiero internacional y otras ramas importantes de un mundo jurídico nuevo, se ofrece a la consideración de los juristas,

DERECHO ADMINISTRATIVO

frente a los complejos y complicados problemas de las relaciones entre los Estados.t?

Se ha formado también una administración pública mundial con nume- rosos organismos que han demandado la creación de numerosas instituciones administrativas dedicadas al manejo de asuntos internacionales. A este respec- to se ha elaborado un cuerpo de normas jurídicas que forman ya una ver- dadera enciclopedia internacional, que deben ser estudiadas como indepen- dientes del derecho administrativo nacional.

d) Con el derecho penal

Al estudiar el derecho penal administrativo señalamos la importancia del derecho penal que proporciona al administrativo formas delictivas, régi- men de sanciones, organización de servicios penitenciarios y otros más. El derecho penal administrativo establece las infracciones o contravenciones ad- ministrativas destinadas a sancionar la de las leyes administrati- vas. Hasta hoyes la doctrina del derecho penal la que viene informando el régimen de las sanciones administrativas. No debemos olvidar la acción ad- ministrativa del Ministerio Público, de acuerdo con los artículos 21 102 de la Constitución la acción del Ejecutivo en la ejecución de las sentencias. Por otra parte, el poder disciplinario de la Administración, cubre el régimen interno de la misma en sus relaciones con sus servidores; el derecho penal administrativo sanciona las violaciones administrativas de los particu- lares. Por su parte el Código Penal para el Distrito Federal, contiene dispo- siciones que guardan una estrecha vinculación con el desenvolvimiento de las actividades administrativas.

e) Con el derecho judicial y procesal

Algunos autores afirman que el régimen de la administración de justicia constituye un servicio administrativo. Por otra parte, la administración re- quiere someter sus actos a ciertas formas jurídicas de procedimiento. Es nota- ble el desarrollo del procedimiento contencioso administrativo, el derecho procesal administrativo, el derecho administrativo laboral. Una parte impor- tante del procedimiento administrativo está inspirada en el sistema

del cual se han adoptado algunas importantes instituciones, conceptos, teo- rías. La pugna entre administrativistas y procesalistas aún señala discrepancias fundamentales.18

f) Con la ciencia política

El derecho administrativo es por esencia un derecho político, tanto ex- terno como interno. Los numerosos problemas de la acción administrativa

17 Pergolesí, Diritto Constituzionale. ed. Padova.

18 Alfonso Nava Negrete. Derecho procesal administrativo. Ed. Porrüa, S. A. Méxi- co. 1959,

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hacen referencia al Estado y al poder del Estado, son, por tanto, problemas políticos. Dice Alvarez Gendín: "El derecho administrativo se relaciona con la política, pues una y otra ciencia se refieren al Estado. En el concepto clásico de la política, como ciencia general del Estado, no puede menos de reconocerse su importancia para el estudio especial de uno de sus proble- mas, que es lo que el derecho administrativo se propone. En el más estricto estudio sociológico de las cuestiones constitucionales, también ofrece interés por las relaciones entre Constitución y Administración, Añádase a esto, como consideración de carácter práctico, el alcance que tiene la aspiración vulgar de separar la política de la administración y las consecuencias, por ejemplo, que el sistema parlamentario, régimen político, produce en los servicios pú- blicos, o administración."

g) Con el Derecho financiero

Considerado como una rama del derecho administrativo, ha mantenido su autonomía. Esto determina relaciones muy estrechas y constantes, principal- en la rama del derecho tributario o fiscal, base principal de la sus- tentación económica del Estado. La administración pública realiza los propó- sitos del derecho financiero.

In document Derecho Administrativo Vol 1 (página 153-160)