EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD

La leyes la suprema regulación del orden social y político. El Estado le-

galmente lleva a cabo sus propósitos por medio de los funcionarios públicos a quienes se encomienda el cumplimiento de los fines políticos contenidos en el orden jurídico vigente. Por ello el funcionario tiene una limitada capacidad para actuar, pues se subordina estrictamente a los mandatos le- gales. El régimen administrativo está sometido a un límite que es el que determina la ley. Este principio ha sido reconocido por la Suprema Corte de Justicia de la Nación que en su tesis jurisprudencial número 166 ha re- suelto: autoridades sólo pueden hacer lo que la ley les permite." Es en

estos principios en los que descansa el Estado de derecho.

Cuando la del funcionario implica la violación de un interés particu- lar, el artículo p:írrafo segundo de la Constitución prevé: "Nadie podrá ser pri- vado de la vida, de la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente estableciclos, en los que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las leyes expe- didas con anterioridad al hecho."

En principio, la ley comprende dos aspectos importantes:

a) Es una disposición que emana del Poder Legislativo Federal, que es

el órgano que la Constitución señala, como elaborador del orden jurídico federal. Éste es el criterio de la formalidad de la ley, pues señala el órgano que la crea.P

b) La leyes una norma abstracta, general, imperativa, creadora de si-

tuaciones jurídicas generales, de mandatos obligatorios, y en ningún caso

12 Cuando aludimos a que la Administración pública debe obrar conforme a Derecho. hacemos referencia a la sumisión al orden jurídico. Con esto se quiere indicar, además que ella est.i obligada a asegurar el interés público.

DERECHO ADMINISTRATIVO 165 de situaciones jurídicas concretas. "Materialmente repútase ley, dice Gascón

y Marfn, toda disposición por la que el Estado crea el Derecho, siendo en tal aspecto considerados como leyes los reglamentos generales y formalmente son leyes las normas de derecho emanadas de los órganos del Estado a quie- nes constitucionalmente incumbe la función legislativa."

El funcionario está sometido a la ley y no debe desvirtuar su sentido. En el derecho mexicano, la particularidad de la ley puede conducir al con- cepto de ley privativa y ser contraria al artículo 13 constitucional..

La aplicación de la ley puede generar las siguientes consecuencias.

a) Aplicación correcta de la ley. El mantenimiento normal del orden jurídico -para el cual deben colaborar la Administración pública y los particulares- exige que el funcionario actúe de acuerdo con la ley.

b) El funcionario aplica la ley inexacta o indebidamente, por alguna de las cau- sas siguien tes:

l. No la toma en deliberadamente, o por ignorancia. 2. O se niega o se resiste a aplicarla.

3. La aplica con una indebida interpretación.

4. La aplica con exceso o con demérito, o con perjuicio del interés general. 5. Reduce el campo de aplicación de una ley en perjuicio del interés de los particulares, y

6. Aplica otra ley, y no la indicada para el caso o situación.

Como veremos más adelante, cada uno de estos casos da origen a recur- sos y acciones administrativas, para mantener el principio de la legalidad de los actos administrativos. Además, toda medida tomada por un funcionario violando la ley, origina su responsabilidad personal.

;J. CONSTITUCIÓN POLÍTICA

La diferenciación entre gobernantes y gobernados, la distinción entre el poder público y los agentes que realizan sus fines, la posición de los indivi- duos frente a la autoridad, son procesos históricos que conducen al estable- cimiento de la Constitución Política o Carta fundamental de derechos.

En el estudio del derecho constitucional, es necesario distinguir tres órde- nes: a) El orden o sistema normativo; b) El orden de la realidad existencial,

Y. e) .El orden axiológico de la justicia. El primero: parte de las leyes cons-

tItucIonales: "Es el orden que describe una determinada conducta." El se- el orden de la realidad existencial 10 forman las conductas, actos o humanos, y el tercero: el orden de la justicia ofrece la métrica para a través de juicios de valor. (Bidart Campos, Derecho Constitucional.

EdIar, pág. 11.)

Cada día es mayor el número de principios jurídicos, de organización y

comportamiento, contenidos en la Constitución.P que se relacionan con las

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actividades administrativas Estado, al crearse nuevos órganos y regularse otros aspectos importantes de la función administrativa. La mayor parte de los preceptos constitucionales, incluyendo las garantías individuales, mantie- nen una evidente referencia a la administración pública y a sus funciones. No olvidemos que el punto de partida de todo estudio administrativo, es la Constitución y en segundo lugar la ley que regula la materia.vt

En nuestro derecho constitucional, el poder de ejercer el control de cons- titucionalidad de la ley, corresponde al Poder Judicial de la Federación, a través del juicio de amparo, siendo esta facultad en última instancia de la competencia del Pleno de la Suprema

El artículo 16 de la Declaración de Derechos del Hombre y del Ciuda- dano de 1789, estableció: "Toda sociedad en la cual la garantía de los de- rechos no está asegurada, ni la separación de los poderes determinada, no tienen una constitución."

La Constitución Política o conjunto de reglas a la organización de un país ofrece dos grupos importantes. O bien es una Constitución con- suetudinaria, que se apoya en los usos, costumbres y precedentes de una

nación, que no han sido codificados en un texto oficial, como en el caso de la Constitución inglesa. O bien es el caso de la Constitución escrita,

y

rígida,

que se denomina de este modo por estar redactada en un documento públi- co que ha sido sancionado por el poder constituyente. Tal es el caso de las constituciones mexicanas en sus tres etapas más importantes: las constitucio- nes de 1824, 1857 Y

Entre las constituciones escritas debemos mencionar la Constitución nor- teamericana de Filadelfia de 1787, que señala su influencia en las consti- tuciones de los Estados latinoamericanos. Inspirada en el pensamiento po- lítico de la tradición inglesa, esa Constitución logró crear el sistema nuevo

y original Estado federal, con un régimen presidencial No pre-

tendieron elaborar fórmulas matemáticas ni literarias, sino principios de convivencia humana, que reflejaran los anhelos y las inquietudes de un

14 "La Constitución, como norma fundamental Estado, ocupa el vértice orden jurídico, a manera premisa mayor la que derivan su razón de ser y su contenido las otras leyes. Pero aún dentro las normas constitucionales cabe hacer distinciones por cuanto existen normas primarias y otras que, sin dejar de ser fundamen- tales, están subordinadas a las primeras. Y aun entre éstas se deben colocar en una cate- goría inferior aquellas que siendo materialmente constitucionales, no tienen reconocida ninguna superioridad formal o técnica (no están incluidas en el texto o textos constitu- cionales ni han sido dictadas con arreglo a un procedimiento especial),"

15 La Constitución es fuente primera pero también inmediata de la ley.

16 Los antecedentes de la Constitución mexicana de 1917 pueden estudiarse en las obras siguientes: Bórquez, Crónica del Constituyente. Félix F. Palavicini, Historia de la Consti-

de 1917, y Diario de los Debates del del Constituyente de 1916-1917.

17 Acostumbran los constitucionalistas norteamericanos, cuando aluden a la originali- dad de su sistema político, repetir estas frases del pensamiento político griego: "Vivimos bajo una constitución que no es copia de las leyes de nuestros vecinos. Por el contrario somos un modelo para otras naciones más que sus imitadores," (Oración fúnebre de peri- eles.Thucydides 11-37.)

DERECHO ADMINISTRATIVO 167 pueblo guiado por los férreos principios del liberalismo capitalista. El asegu- ramiento del interés personal, el mantenimiento de las libertades del hom- bre, y un Estado vigilante de esas libertades fincaron el desarrollo industrial y comercial de nuestra vecina nacíón.t"

"Desde el día en que la Constitución se establece, la actividad administrativa debe estar vinculada a las leyes. Siempre que el Poder Ejecutivo trate de limitar la propiedad o la libertad, la Administración, para poder obrar de manera lícita, tiene obligación de apoyarse en la ley."

Desde el punto de vista material la Constitución está integrada por el conjunto de reglas jurídicas que determinan el arreglo y el funcionamiento de los órganos de la nación constituidos en Estado.

Siguiendo el criterio formal, una Constitución es la ley suprema, que se caracteriza por el hecho de que no puede ser modificada más que siguiendo el procedimiento especial que la misma señala.

La Constitución es la fuente por excelencia del derecho, en cuanto deter- mina la estructura del Estado, la forma de gobierno, la competencia de los órganos constitucionales y administrativos, los derechos y deberes de los ciu- dadanos, la libertad jurídica y determinados problemas básicos de una comu- nidad, elevados a la categoría de constitucionales, para mantenerlos perma- nentemente fuera de vaivenes de problemas políticos cotidianos.

Ejemplo de este último caso, esel artículo 123 de la Constitución que re- gula la materia laboral o del trabajo. Los principios del derecho del trabajo, se reglamentan normalmente en una ley ordinaria, pero puede tener te- mores de su inmediata modificación y es para prever esta situación y darle mayor significación, que se les erige en preceptos constitucionales. Tal es el caso de materias agraria, obrera, económica.t?

Se ha tratado de distinguir en los preceptos de la Constitución, aquellas que se refieren a la estructura permanente u orgánica de la Constitu-

Clan, como su forma republicana, federal, democrática, representativa, consi- derando que esas normas políticas sólo pueden ser modificadas por el poder

constituyente. y las demás normas que quedan bajo la competencia del po-

der constituyente constituido. Legalmente este criterio ofrece dificultades,

la Constitución no alude a esta distinción. Otro problema, de muy diversa naturaleza, es el determinar si una reforma de fondo a una estruc- tura constitucional, que afecte sus bases jurídicas, debe contar previamente el consensus de la opinión pública nacional. Es muy difícil cambiar un SIstema político experimentado y difícilmente logrado por el pueblo, en un proceso histórico pletórico de problemas.w

18 pero las disposiciones de la Constitución no son fórmulas matemáticas que mues- su esencia en la forma que revisten, son instituciones orgánicas vivas ,trasplantadas e Inglaterra, Su significado es vital, no formal. Se n no tomando simple- las palabras y un diccionario, sino estudiando Sl\ origen y la vida de su crecí- mIento". Oliver Wender Holmes, Compeper us. United States. U. S. 604, 610 (1914).

19 Schmidt, Teoría de la Constitución. RDP.

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6. Los TRATADOS y CONVENCIONES INTERNACIONALES

El tratado es un acuerdo que se celebra entre sujetos soberanos de dere- cho internacional con autoridad suficiente para crear, modificar o restringir una situación jurídica general o concreta.s!

El tratado ha adquirido en el mundo moderno una amplia significación. No es una fuente supletoria, sino una fuente primaria de singular pro- yección.

El derecho internacional es fuente del derecho constitucional y la evolu- de esta materia tiende a darle prelación al primero sobre el segundo. las constituciones de los Estados modernos varían notablemente al tratar este problema. Podemos señalas varios grupos: a) Estados que reconocen el

derecho internacional formando parte del derecho interno, aunque no estén regulados por un tratado o convención; b) Estaelos que distinguen el pro- hlema de los principios generales del derecho internacional y las situaciones jurídicas que se derivan de los tratados. Reconocen los primeros para ciertas situaciones y condicionan los tratados al respecto de la Constitución, y países como Francia, en que los tratados prevalecen sobre la legislación ordinaria. La Constitución mexicana distingue en primer término los "tratados que

están de acuerdo con la misma" y los erigen en "ley suprema de toda la

Unión". Por otra parte, en ciertas materias reconoce al derecho internacio-

nal como fuente ele derecho. Tal es el caso del párrafo V del artículo 27 constitucional que ordena: "Son propiedad de la Nación las aguas de los mares territoriales en la extensión y límites que fije el derecho internacio-

nal.. " O el artículo 42, fracción VI que hace comprender en el territorio

nacional: VI. "El espacio situado sobre el territorio nacional con la extensión

y modalidades que establezca el propio derecho internacional." Como el de-

recho internacional se muestra todavía impreciso en cuanto a estos proble- mas, la legislación nacional debe mantenerse vigente.

El artículo 133 de la Constitución determina:

"Esta Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que emanen de

ella

y

todos los tratados que están de acuerdo con la misma, celebrados

y

que

se celebren por el Presidente de la República, con aprobación del Senado, 21 "Los tratados pueden definirse, en sentido amplio, como los acuerdos entre dos o más Estados soberanos para crear, para modificar o para extinguir una relación jurídica entre ellos." "La convención y el tratado son sinónimos." Céser Sepúlveda, Curso de De- Internacional. Ed. Porrúa, S. A., 1973, pág. 120, el cual comenta: ... la verdad es

que Tratados una fuente muy limitada de derecho internacional', pág.

"Tratado es todo acuerdo concluido entre o sujetos del derecho internacio- nal. Hablamos de sujetos y no de Estados para incluir también a las organizaciones inter- nacionales. En realidad los acuerdos entre sujetos de derecho internacional reciben nom- bres variados: tratados, convenciones, pactos, protocolos modus vivendi, etc. Pero debe reservarse el de tratado [uira aquellos acuerdos entre sujetos de derecho interna- cional, en cuya conclusión participa el órgano provisto del poder de concluir tratados (que

está determinado por la constitución de cada país) y está contenido en un instrumento formal y único." Modesto Scara Vázquez, Der. Int, Púb., pág. 5.

DERECHO ADMINISTRATIVO 169 serán la Ley Suprema de toda la Unión. Los jueces de cada Estado se arre- glarán a dicha Constitución, leyes y tratados, a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las Constituciones o leyes de los Estados."

Los elementos constitucionales del Tratado, son los siguientes:

a) Los tratados y convenciones deben estar de acuerdo con la Consti-

tución.

b) Deben celebrarse por el Presidente de la República con las potencias

extranjeras.

e) El Senado debe aprobar los tratados y convenciones.

d) Es entonces cuando denominamos al Tratado: Ley Suprema de toda la Unión, con la Constitución y las leyes federales.

e) Las constituciones y leyes locales no deben contener disposiciones en contrario de la Constitución federal y tratados.

Los tratados son acuerdos entre dos o más Estados y se consignan en forma y denominaciones diversas.s-

La convención es sinónima de tratado, dice don Manuel

J.

Sierra. Se pre- tende que el nombre de convención ha sido escogido para designar compro- de carácter económico o administrativo y el de tratado para los de orden político, en la práctica no se respeta esta

Por supuesto que las Convenciones que llenen los requisitos del artícu- lo 133 constitucional, se les debe dar la denominación general de Tratados. El Derecho Internacional Mexicano debe esforzarse por delimitar doctrinal- mente el campo de las Convenciones -que cada día son más numerosas-e, para hacer cesar la situación irregular de esta materia.

"Los sujetos del derecho internacional público pueden concertar entre sí las re- glas de su comportamiento futuro. Los tratados, convenios o convenciones se distin- guen de los negocios jurídicos bilaterales por el hecho de que establecen normas generales y abstractas, mientras que éstos regulan asuntos concretos, por ejemplo, la delimitaión de una frontera, la cesión de un territorio, la fijación de la cuantía de una indemnización. Como los convenios se llaman también tratados- contratos, tratados internacionales en sentido estricto, traites contrats. Ahora bien, puesto que los convenios y los negocios jurídicos adoptan la misma forma contrae- un mismo tratado puede contener simultáneamente disposiciones de una y otra II1dole."

Como ley suprema los tratados pueden ser invocados por los jueces para aplicación siempre "que no se trate de su interpretación, ni se refiera a las relaciones de la nación con otros países".

Los artículos 15, 73, fracción VIII, 76, fracción I y 133 de la Constitución, aluden régimen de los tratados y convenciones.

Hemos repetido la práctica norteamericana de no someter a la aprobación del Se- los Convenios administrativos, que no difieren de la materia de los Tratados y Con- venciones.

CAPíTULO IV

In document Derecho Administrativo Vol 1 (página 168-175)