ANÁLISIS DE LA LÍNEA 2 DE LA RED DE METRO DE LIMA

LIMA

7.1.1.

Problemas existentes en la construcción de la Línea 2 de la

Red de Metro de Lima: Diagnóstico de la situación actual

El Proyecto de concesión incluye la construcción y explotación de la Línea 2 del Metro de Lima, de 27 km de longitud y que recorrerá la ciudad de este a oeste, así como un ramal de 8 km de longitud de la Línea 4 que constituye la conexión con el Aeropuerto Internacional Jorge Chávez.

La línea conectará 13 distritos, transportará a más de un millón de habitantes y supondrá una inversión de más de 5.000 Millones USD. (PROINVERSIÓN, 2018).

El Proyecto fue adjudicado en 2014 al Consorcio Nuevo Metro de Lima y su puesta en funcionamiento estaba prevista para el año 2020. Sin embargo, desde su adjudicación el Proyecto ha encontrado una serie de problemas que han ido provocando retrasos y sobrecostes.

En la actualidad, la obra registra un avance del 20,5% y se prevé su puesta en funcionamiento para el año 2022, lo que supone un retraso de dos años con los consecuentes sobrecostes para todas las partes implicadas. Además, en este momento el Concesionario y la Administración se encuentran negociando una adenda, con objeto de depurar responsabilidades y acordar qué partes asumirán las consecuencias de los errores cometidos, lo que pone de manifiesto la existencia de deficiencias en el contrato de concesión. (Gestión, 2018).

Con objeto de identificar y analizar los citados problemas en la ejecución del Proyecto, se han consultado las siguientes fuentes:

 Proyecto de Adenda Nº 2 del Contrato de Concesión del Proyecto "Línea 2 y Ramal Av.

Faucett - Av. Gambetta de la Red Básica del Metro de Lima y Callao (Consorcio Nuevo Metro de Lima, 2018).

 Diversas noticias en la prensa online, disponibles en las páginas web de los periódicos

peruanos:

 Portal Web Diario "El Comercio".  Portal Web Diario "Gestión".  Portal Web de "BN Américas".  Portal Web Diario "La República".

A continuación, se exponen los principales problemas detectados, que se han agrupado en tres grupos principales:

7.1.1.1. Problemas relacionados con la Supervisión del Proyecto y los plazos burocráticos

El Organismo Supervisor de la Inversión en Infraestructura (OSITRAN) contrató en marzo de 2015 al Consorcio Supervisor Internacional Línea 2, conformado por empresas del Perú, China y Corea para fiscalizar el correcto avance de las obras, pero para la empresa constructora ha significado un freno en su avance, debido a los siguientes problemas:

 Larga cadena de revisión para los Estudios de Detalle: Los Estudios Definitivos de

Ingeniería (EDI) son revisados por el Consorcio Supervisor Internacional, que luego los envía al regulador nacional (OSITRAN) y a la autoridad de transporte de Lima y Callao (AATE). Por último, los estudios son enviados al Ministerio de Transportes y Comunicaciones para su aprobación final.

Como consecuencia de lo anterior, existen grandes y continuas demoras en aprobar los Estudios de Detalle, en particular los relativos a las estaciones por su mayor complejidad, habiéndose alcanzado períodos de revisión de hasta 18 meses.

 Barrera de idioma en el Consorcio Supervisor: Además de lo anterior, el Consorcio

ineficiencias internas debidas a las barreras de idioma entre las empresas que lo conforman. Los miembros de las empresas de origen chino, peruano y coreano no hablan inglés, como así lo requerían las condiciones previas a su contratación, lo que alarga aún más todos los procesos y reuniones.

7.1.1.2. Problemas relacionados con la Ejecución del Proyecto Se han detectado los siguientes problemas:

 Problemas en la ejecución de los túneles: Los problemas en la ejecución de los túneles

están relacionados con el riesgo geológico, que ha provocado ciertos sobrecostes en algunos tramos y existen diferencias entre el Concesionario y la Administración acerca de quién deberá asumir dichos costes.

 Problemas en la ejecución de las estaciones: Existen diferencias entre el

Concesionario y la Administración sobre la cantidad de acero que hay que colocar en las estaciones.

7.1.1.3. Problemas relacionados con la Expropiación de los terrenos y las Interferencias con Servicios

Se han detectado los siguientes problemas:

 Demoras en la entrega de terrenos expropiados y levantamiento de interferencia: El

llamado saneamiento de terrenos, vinculado a la expropiación de los terrenos y el levantamiento de interferencias, es una de las mayores trabas que han frenado el avance de las obras. La Administración debía entregar unos 77 predios a la empresa constructora que han quedado muy lejos del plan de entregas estipulado en el contrato de concesión, con los consecuentes retrasos.

La actual ley que rige las expropiaciones en Perú (DL 1192, modificado por DL 1330), establece unos procedimientos que pueden tardar alrededor de dos años en el caso de predios privados y alrededor de un año y medio en el caso de predios estatales. Estos procedimientos, además de penalizar mucho los plazos en el caso de grandes obras como esta, no han sido tenidos en cuenta a la hora de planificar la entrega de los terrenos al Concesionario.

7.1.1.4. Otros Problemas

 Definición de algunos aspectos contractuales: Ha habido discrepancias a la hora de

interpretar algunos aspectos contractuales, como por ejemplo la fórmula de revisión de precios. Uno de los aspectos de negociación entre las partes consiste en la corrección de algunas definiciones contractuales con objeto de no dar lugar a ambigüedades en su interpretación. Algunos de estas definiciones están relacionadas con los problemas expuestos anteriormente, como la definición de riesgo geológico.

7.1.2.

Recomendaciones para el Proyecto de la Línea 3 del Metro

de Lima y Callao

Tras haber identificado en el apartado anterior los principales problemas a los que se está enfrentando la Línea 2 durante su ejecución, en este apartado se proponen soluciones y recomendaciones para evitar o mitigar dichos problemas durante la ejecución de la Línea 3.

7.1.2.1. Recomendaciones para mejorar la Supervisión del Proyecto

El presente Proyecto surge bajo el nuevo marco legal de Asociaciones Público Privadas regido por el Decreto Legislativo Nº 1224 y su Reglamento, aprobado por Decreto Supremo Nº 410-2015-EF. Una de las principales novedades que introduce el nuevo marco legal es el

Sistema Nacional de Promoción de la Inversión Privada, el cual ya ha sido definido en este documento en el Apartado 1.2.1. Marco Institucional.

La creación del Sistema Nacional de Promoción de la Inversión Privada tiene como objetivo asegurar la correcta articulación y cumplimiento de la política nacional de inversión privada en APP en los tres niveles de gobierno del Estado peruano (Banco Interamericano de Desarrollo (BID), 2016). Para ello, este sistema busca satisfacer las siguientes necesidades de mejora del marco institucional previo al Decreto Legislativo Nº 1224, situación bajo la que se concibió el Proyecto de la Línea 2:

 Incrementar la especialización en los Organismos Promotores de Inversión de los

gobiernos regionales y gobiernos locales.

 Mejorar la coordinación entre entidades públicas.  Identificar claramente a los dueños del proyecto..

 Brindar opiniones consistentes acerca de la interpretación de la normativa.  Promover la creación de una memoria institucional sobre las APP en Perú.

Los dos primeros puntos están directamente relacionados con los problemas relacionados con la Supervisión del Proyecto de la Línea 2, que radican, en definitiva, en una falta de correcta coordinación entre entidades, falta de experiencia y especialización de los Organismos Promotores de Inversión y una excesiva redundancia para algunos procedimientos, lo que da lugar a un incremento indeseado de los plazos y frena el desarrollo de las obras.

Por tanto, se considera que en base a la experiencia adquirida en la Línea 2, se deberán implementar mejoras acordes con el citado marco legal para consolidar las funciones de las instituciones pertenecientes al Sistema Nacional de Promoción de la Inversión Privada, con objeto de evitar caer en los mismos errores en el futuro. De esta forma, poco a poco este sistema irá asentando sus bases y eventualmente se contará con un marco institucional sólido a través del cual se podrán desarrollar grandes proyectos de APP con éxito.

Se proponen las siguientes mejoras, que siempre deberán estar encuadradas dentro del marco legal vigente:

 Asignación adecuada de funciones a los organismos que integran el Sistema Nacional

 Evitar en la medida de lo posible la duplicación de funciones entre distintos

organismos para una misma tarea.

 Eliminar trabas y acelerar los procedimientos burocráticos.

7.1.2.2. Recomendaciones para mejorar los problemas relacionados con la Ejecución del Proyecto

Los problemas en la ejecución de los túneles (riesgo geológico) y en la ejecución de las estaciones tienen un origen común: una asignación de riesgos incorrecta entre las partes. Esta asignación de riesgos puede deberse a dos motivos:

 Errores en la identificación y/o asignación de riesgos del Proyecto, es decir, o bien se

han materializado riesgos que no se habían tenido en cuenta en la formulación del Proyecto, o bien se ha transferido algún riesgo a una parte que no sabía o podía gestionarlo.

 Transferencia no efectiva de riesgos: Aun habiendo identificado y asignado

correctamente los riesgos, es muy común que su transferencia no sea real, debido a que no se implementan las herramientas necesarias en el contrato para conseguirlo. Por tanto, se proponen las siguientes recomendaciones para los problemas detectados en este ámbito:

 Correcta identificación y asignación de los riesgos del Proyecto.

 Implementación de medidas en el contrato para conseguir una transferencia efectiva y

real de los riesgos a cada parte.

7.1.2.3. Recomendaciones para mejorar la Expropiación de los terrenos y las Interferencias con Servicios

Como se ha comentado anteriormente, la actual ley que rige las expropiaciones en Perú establece procedimientos que pueden durar alrededor de 1,5 - 2 años, lo que penaliza notablemente los plazos para el inicio de las obras. Al no tener en cuenta estos plazos en la estructuración de los Proyectos, la Administración puede incumplir el calendario de la entrega de bienes inmuebles al privado, lo que da lugar a arbitrajes, modificaciones contractuales y adendas, cuya consecuencia final es un mayor coste para la sociedad.

Para solucionar este problema, el Gobierno peruano propuso en julio de 2017 un procedimiento especial y simplificado para proyectos priorizados, como es la Línea 3 del Metro de Lima: el Proyecto de Ley Nº 1718/2017-PE, Ley que regula la obtención de inmuebles requeridos para la ejecución de obras de infraestructura priorizadas.

A través de este procedimiento, que ya ha superado varios trámites y se encuentra pendiente de aprobación definitiva, se reducirían los plazos de expropiación a unos nueve (9) meses, lo que sería muy beneficioso a la hora de impulsar la ejecución de este tipo de proyectos.

 Consideración de los plazos de expropiaciones en la formulación del Proyecto de

acuerdo a la Ley vigente.

7.1.2.4. Recomendaciones generales para el resto de problemas detectados Para intentar minimizar el impacto del resto de problemas detectados y, en general, de todo tipo de problemas, se recomienda realizar una correcta formulación y estructuración del contrato entre las partes de forma que se intente evitar, en la medida de lo posible, ambigüedades, contradicciones o errores que puedan dar lugar a disputas entre las partes. Para ello, se recomienda partir de la experiencia aprendida durante la ejecución de la Línea 2, cuyos principales problemas se encuentran muy asociados a la redacción del contrato.