CAPÍTULO II: EL CONTEXTO INTERNACIONAL, REGIONAL, NACIONAL
2.1 Análisis del contexto internacional y regional
A rasgos generales, en las últimas décadas las relaciones internacionales evidenciaron cambios en cuanto a cuáles eran los actores responsables de las
35 negociaciones y los acuerdos en el sistema internacional, poniendo en cuestionamiento el monopolio de los Estados Nación. Esta dinámica empezó a intensificarse entre 1980 y 1990, y se suscribió en un contexto caracterizado por el fin de la Guerra Fría y la resultante caída del sistema bipolar, que derivó en un mundo caracterizado por la multiparticipación de nuevos actores; la multipolaridad en las relaciones económicas internacionales; la unipolaridad en las relaciones estratégico-militares; la tendencia hacia la conformación de bloques regionales; la creciente transnacionalización e interdependencia; entre otros (Colacrai y Zubelzú, 2004; Marx, 2010).
Siguiendo estas ideas, Mina (2005) desarrolla algunos de dichos factores, los cuales han influido en la incursión internacional de los actores subnacionales, entre los que se destacan:
● La Globalización, entendida como una macrotendencia que modifica el contexto mundial a partir de fines del siglo XX, que se manifiesta en la emergencia de un espacio global único de interdependencias, flujos y movilidades (dejando así de lado el antiguo mosaico de continentes, países y regiones); y presenta múltiples dimensiones: tecnológica, económica, cultural, político-institucional e ideológica y físico-ambiental; teniendo como base a la Red, en tanto soporte virtual de conducción de flujos (informativos, económico-financieros y comerciales, culturales, de entretenimiento, de cooperación, entre otras) mediante herramientas comunicativas accesibles de modo masivo.
● La transición de un modelo de producción, caracterizado en líneas generales como fordista, a otro que supone el fin de la coincidencia entre las fronteras económicas y las político-administrativas, así como la deslocalización productiva y la consecuente multi-transnacionalidad de los factores de producción.
● Una multipolaridad económica y política con vestigios de unipolaridad bélica estadounidense, ya que al debilitar la capacidad de regulación del Estado en sus propios territorios, dicha multipolaridad contribuye a la libre movilidad de agentes menores tales como: gobiernos subnacionales, organizaciones no gubernamentales, empresas transnacionales, etc.
● La proliferación de diferentes procesos de integración25, con diversos alcances geográficos y profundidad (Unión Europea -UE26-, Mercado Común del Sur -
25 La conformación de bloques regionales fundamentalmente “implica un alineamiento entre países que
comparten características e intereses semejantes de forma de administrar mejor los desafíos de un mundo interdependiente” (Costamagna y Foglia, 2011:6).
36 Mercosur27-, Tratado de Libre Comercio de América del Norte -TLCAN28- Foro de Cooperación Económica Asia-Pacífico -APEC29-, Comunidad del Caribe - CARICOM30-, Unión de Naciones Suramericanas -UNASUR31-, etc.), los cuales constituyen un incentivo para las incursiones internacionales de los actores subnacionales que contienen.
● El fenómeno mundial de concentración poblacional en urbes y ciudades de mediano tamaño, en estrecha correlación con las dinámicas del capitalismo y sus diversos procesos productivos.
● La necesidad de brindar soluciones comunes a problemas globales, como aquellos relacionados al medioambiente, terrorismo, narcotráfico, epidemias, migraciones, entre otros (Mina, 2005).
26 La Unión Europea es una asociación económica y política compuesta por veintiocho países europeos
que abarcan juntos gran parte del continente. La organización que posteriormente se convertiría en la Unión Europea se creó en el período posterior a la Segunda Guerra Mundial. Sus primeros pasos tuvieron como objeto impulsar la cooperación económica sobre la base de que el comercio produce una interdependencia entre los países que reduce las posibilidades de conflicto (www.europa.eu).
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El Mercosur es un proceso de integración regional conformado inicialmente por Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay al cual en fases posteriores se incorporaron Venezuela y Bolivia (ésta última en proceso de adhesión). Desde su creación en el año 1991 tuvo como objetivo principal propiciar un espacio común, a través de la integración competitiva de las economías nacionales al mercado internacional, para generar oportunidades comerciales y de inversiones. Ello se materializó en el establecimiento de múltiples acuerdos con países o grupos de países. Disponible en: www.mercosur.int [Consultado el 8 de agosto de 2018].
28 Su nombre original es North American Free Trade Agreement (de donde resultan las siglas NAFTA,
como también es conocido) y fue firmado por Estados Unidos, Canadá y México a fines de 1992. Constituye “el primer acuerdo que establece reglas sobre la inversión extranjera, la propiedad intelectual, la posibilidad de producir acuerdos paralelos sobre derecho laboral y también al derecho ambiental relacionado al comercio. En ese sentido, el TLCAN fue innovación pura” (Arès, 2015:7).
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La APEC se estableció en 1989, en Canberra (Australia), como el principal foro económico de Asia y el Pacífico. Su objetivo es apoyar el crecimiento económico sostenible y la prosperidad en la correspondiente región. El esfuerzo se inclina hacia la construcción de una comunidad armoniosa promoviendo el comercio y la inversión, acelerando la integración económica regional, fomentando la cooperación económica y técnica, mejorando la seguridad humana y facilitando un entorno empresarial favorable y sostenible. Disponible en: www.apec.org [Consultado el 7 de mayo de 2018].
30 La CARICOM fue creada el 1 de agosto de 1973 en Chaguaramas (Trinidad y Tobago). Está
conformada por veinte países: quince Estados Miembros y cinco Miembros Asociados. Asimismo, se funda sobre cuatro pilares: integración económica, coordinación de política exterior, desarrollo humano y social, y seguridad. Disponible en. www.caricom.org [Consultado el 9 de marzo de 2018].
31 La UNASUR, es una comunidad política y económica entre doce países suramericanos (Argentina,
Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Guyana, Paraguay, Perú, Surinam, Uruguay y Venezuela) creada el 23 de mayo de 2008 en Brasilia (Brasil). Tuvo como precedente a la Comunidad de Naciones Suramericanas conformada en 2004. Algunos de sus objetivos son: el fortalecimiento del diálogo político entre los Estados Miembros, el desarrollo social y humano con equidad e inclusión para erradicar la pobreza, la integración energética para el aprovechamiento integral, sostenible y solidario de los recursos de la Región, el desarrollo de una infraestructura para la interconexión de la Región, la integración financiera, la protección de la biodiversidad, los recursos hídricos y los ecosistemas, así como también la cooperación en la prevención de las catástrofes y en la lucha contra las causas y los efectos del cambio climático, la cooperación en materia de migración, la cooperación económica y comercial, la integración industrial y productiva, entre otros. Disponible en: www.unasursg.org [Consultado el 16 de mayo de 2018].
37 Por último, dentro de las transformaciones sistémicas registradas hacia fines del siglo XX, cabe mencionar las crisis económicas internacionales originadas en distintas partes del mundo. Algunas de ellas fueron la crisis del Sistema Monetario Europeo en el año 199232 (Eichengreen, 2000); la crisis mexicana en 199433 (Archaina, 2007), la crisis asiática en 199734 (Villar, Murillo y Backal, 1998), entre otras. Esto evidenció la madurez de un sistema capitalista cuyo rasgo dominante son las finanzas, es decir, donde el dinero se direcciona hacia actividades de tipo especulativas creando un ambiente de volatilidad financiera y una tendencia a la crisis (Sevares, 2005).
A comienzos del presente siglo XXI también se denotan cambios. En una primera instancia, se señala que los atentados del 11 de septiembre de 2001 en los Estados Unidos significaron, por un lado, un nuevo rol asignado a otros actores (Haass, 2008) y, por otro lado, mayores márgenes de maniobra para los países latinoamericanos al encontrarse en el ápice de la agenda norteamericana Medio Oriente (Russell y Tokatlian, 2004).
En una segunda instancia, dada la nueva fase de globalización por la cual atraviesa el sistema internacional -con motivo de las tecnologías de la información y la comunicación- el rol y actividades de diversos actores se ha dinamizado tanto fuera como dentro de los Estados (Orozco, 2016). Precisamente al constituir la globalización uno de los fenómenos que más atención ha recibido en los escritos de relaciones internacionales, es preciso mencionar algunas interpretaciones existentes entre la vinculación del mismo con el rol de actores, diferentes al Estado Nación, en la arena externa.
Según Boas, Marchand y Shaw (2005) la globalización constituye “un proceso de reestructuración global y multidimensional, cuyos efectos han
32 En septiembre de 1992, tanto la lira como la libra esterlina fueron forzadas a abandonar el Mecanismo
de Tipos de Cambio del Sistema Monetario Europeo. Posteriormente, ocurrió lo mismo con la peseta el escudo y la corona sueca (que aunque no era integrante oficial del mencionado sistema su tipo de cambio estaba atado a la Unidad Monetaria Europea). Asimismo, a principios de 1993, España, Portugal e Irlanda, fueron obligados a devaluar otra vez a consecuencia del surgimiento de nuevas presiones especulativas, por lo que el proyecto de unificación monetaria de Europa se encontraba en jaque (Eichengreen, 2000).
33 Hacia fines de 1994, una reversión del flujo de capitales condujo a una brusca devaluación del peso
mexicano. Esto causó efectos diversos tales como inflación, colapso de la actividad económica, incremento de los servicios de deuda en moneda local y extranjera, entre otros (Archaina, 2007).
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La crisis financiera que estalló inicialmente en Tailandia en julio de 1997, se extendió a nivel regional y global provocando serias repercusiones económicas, políticas y sociales en Corea, Indonesia, Malasia, Tailandia e, incluso, en Japón (aunque en menor medida). La crisis asiática tuvo una severidad tal que a nivel global generó una caída importante en el crecimiento económico mundial y afectó la estabilidad del sistema financiero, siendo especialmente severas las repercusiones para el caso de América Latina (Villar, Murillo y Backal, 1998).
38 transformado/influenciado no solamente el espacio económico de las sociedades, sino también los aspectos políticos y sociales de las mismas” (citados en Paikin y Vázquez, 2004:4). De esa manera, diversos actores comenzaron a entender sus propios intereses ya no sólo a nivel local sino también regional y/o mundial, conllevando dicha dinámica a la deslocalización de la producción y, por ende, a la incapacidad de los Estados Nación para manejar sus flujos (Paikin, 2006).
De forma análoga, Celestino Del Arenal (2008) al analizar la mundialización, la creciente interdependencia y la globalización en las relaciones internacionales, denota que un efecto de ésta última es el:
“reforzamiento del protagonismo de los actores transnacionales y subestatales y el debilitamiento del Estado. La globalización estimula también la consolidación de lo local, favoreciendo que actores subestatales, como las ciudades globales (Sassen, 1994), las regiones, entre otras, puedan desempeñar papeles crecientes en el seno de las sociedades estatales y de la propia sociedad global” (Del Arenal, 2008:241).
Según Sassen (2008), en este nuevo marco, el término “globalización” ya no se limita al proceso de formación de instituciones exclusivamente globales y de interdependencia de los Estados Nación, más bien trata de dos dinámicas diferentes: la formación de procesos y de instituciones explícitamente globales (como por ejemplo los mercados financieros internacionales), y los procesos que más allá de no pertenecer a la escala global igual forman parte de la globalización, ya que “(…) incorporan redes o entidades transfronterizas que conectan múltiples procesos y a actores locales o „nacionales‟, o porque se trata de cuestiones o dinámicas que se registran en un número cada vez mayor de países o ciudades” (Sassen, 2008:14).
De esa manera una variedad de actores políticos locales se inmiscuyen en la arena internacional, conllevando a una desarticulación entre la autoridad gobernante y el territorio y sus respectivos habitantes. Así, en el marco de la plataforma semi desnacionalizada que Sassen denomina “ciudad global”35, los actores locales “(...) aun cuando carezcan de movilidad geográfica y de recursos suficientes, pueden contribuir con la formación de dominios globales o esferas públicas virtuales y, por lo tanto, de un tipo de subjetividad política que debe distinguirse de las formas tradicionalmente asociadas con lo local” (2008:236-237).
Una mirada diferente a la anteriormente expuesta es la defendida por Orozco (2016), al denotar que el nuevo escenario representa oportunidades “para que las
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La misma opera, según la autora, para el capital global cobrando importancia en términos de espacio clave para una combinación de personas provenientes de distintas partes del mundo (Sassen, 2015).
39 naciones en desarrollo mejoren su inserción competitiva y cooperativa a nivel regional y global” (2016:1). En esa misma línea, como señala Colacrai:
“mientras el propio Estado define su inserción internacional (…) y las políticas que habrá de llevar adelante en ese escenario global, simultáneamente eso se va dando a escalas menores (escenarios locales), que también proyectan su influencia o buscan la satisfacción de sus expectativas en la misma „arena‟ que antes estaba reservada sólo para los Estados” (2013:5).
Otro rasgo característico del presente siglo ha sido “la extraordinaria evolución de la economía mundial, caracterizada por un crecimiento sólido y muy difundido”, donde se evidencia la creciente incidencia de China e India en la demanda global y una abundante liquidez en los mercados internacionales de capitales (CEPAL, 2007:19).
Tal coyuntura favorable fue interrumpida por la crisis del 2008, iniciada en los Estados Unidos, que ocasionó una parálisis de las economías centrales (al estancarse sus respectivos Producto Bruto Interno -PBI-36) ganando, como contrapartida, peso las denominadas “economías emergentes” entre las cuales adquirieron un rol protagónico los “BRICS”37
-acrónimo formado por las iniciales de Brasil, Rusia, India, China y Sudáfrica- al mismo tiempo que resurge el G-2038 como espacio de coordinación global. En otros términos, según Schulz (2016), ambos hechos posibilitaron la disputa por un nuevo ordenamiento global.
A los procesos globales anteriormente señalados, se suma en el plano regional, a partir de las décadas del 1950 y 1970, la evidencia de uno de los mayores movimientos poblacionales por el éxodo de trabajadores rurales a la ciudad en busca de empleos y oportunidades ofrecidos por la industrialización. No obstante, las áreas urbanas no estaban preparadas para absorber este proceso y no habían empleos suficientes, por lo que se conformaron enormes contingentes de excluidos (Batista, Jacobsen y Evangelista,2008).
Esta situación se fue agravando durante el período de transición del modelo desarrollista al neoliberal, dada la crisis de la deuda externa, la reestructuración productiva y la privatización de actividades anteriormente estatales. Estos problemas
36 Corresponde al valor de todos los bienes y servicios finales producidos por una economía durante un
período, generalmente un año (Krugman, 2007).
37 Si bien el término fue utilizado por primera vez en el año 2001 por Jim O´Neill, un ejecutivo de la
banca norteamericana, su significación fue mutando tras las diferentes cumbres realizadas por el bloque (Schulz, 2016).
38 Se autodefine como un “foro informal que promueve dos discusiones abiertas y constructivas entre los
países industrializados y los emergentes en los asuntos relacionados con la estabilidad económica global”. Fue concebido en 1999 como consecuencia de las crisis financieras internacionales de la década (Toledo, 2009).
40 generaron una serie de demandas de mejores políticas públicas en diferentes áreas (inclusión social, vivienda, salud, educación, transporte, entre otras), sin embargo dada la falta de recursos financieros, la ausencia de planeamiento, entre otras, las mejoras no pudieron aplicarse adecuadamente (Batista, Jacobsen y Evangelista,2008).
Debido a las carencias de las ciudades latinoamericanas y al hecho de que las demandas concretas de la población no fueron debidamente atendidas a nivel nacional, los gobiernos locales comenzaron a desarrollar o ampliar las relaciones internacionales municipales con el fin de encontrar recursos y soluciones técnicas para enfrentar la crisis de la transición del modelo de desarrollo y las consecuencias negativas de la globalización.
En ese sentido, en el marco del modelo neoliberal, hacia fines de la década de 1980 y principios de 1990, en América Latina se llevaron a cabo “reformas de primera generación consistentes en una descentralización que modificó las relaciones entre el Estado nacional, las provincias y las comunas” (Cabeza, 2006:9), al establecerse una transferencia de poder político, fiscal y administrativo desde el nivel central hacia los niveles subnacionales de gobierno con diversos fines. Algunos de ellos fueron: profundizar y perfeccionar la democracia, fortalecer el desarrollo “desde abajo”, contribuir a la equidad ciudadana, disminuir el aparato del Estado al igual que el déficit fiscal y hacer más eficiente la gestión pública (Montecinos, 2005:74).
En materia de municipios, la descentralización representó una influencia en el desarrollo de sus funciones39 expresado en dos dimensiones. Una de ellas es la formal que “incluye la transferencia de poderes desde los niveles superiores de gobierno hacia los municipios” generando de esa manera nuevos campos de intervención para los gobiernos locales (como la administración de políticas sociales y programas de empleo, la asistencia a la mediana, pequeña y micro empresa, la atención primaria de salud, entre otras). La otra es la descentralización de facto, definida como:
39Las funciones municipales son aquellas tareas que el imaginario social asigna al gobierno local y cuyo
cumplimiento exige a los funcionarios públicos. Tradicionalmente se limitaron a la prestación de servicios urbanos básicos, la regulación de las actividades económicas y la atención de la pobreza extrema. No obstante, tras el proceso de reformas económicas, las crecientes demandas y la instauración del modelo neoliberal se redefinieron. De esa manera algunas de las nuevas han sido el cuidado y recuperación de los recursos naturales, la seguridad ciudadana y la protección de los derechos humanos, la promoción del desarrollo económico y la resolución extrajudicial de conflictos, entre otras, lo que “ha generado que los gobiernos locales debieran desarrollar nuevas capacidades para, simultáneamente, dar respuestas a las demandas tradicionales cuantitativamente multiplicadas, satisfacer con propuestas originales las nuevas demandas y transformar estructuras, organizaciones, poderes y usos de los recursos tradicionales” (Cravacuore, Ilari y Villar, 2004:13).
41 “aquella transferencia de poderes que no está legalmente respaldada pero cuyas tareas deben ser asumidas por la emergencia de los acontecimientos: el apoyo económico a las fuerzas de seguridad, el fomento a la inversión privada, el mantenimiento y reparación de la infraestructura escolar, la preservación del patrimonio cultural y natural, o la reparación transitoria de redes viales Interjurisdiccionales” (Cravacuore, Ilari y Villar, 2004:13).
De esta manera, en tal escenario de descentralización política y económica de los Estados y de incremento de demandas, los nuevos actores comenzaron a incursionar cada vez más en el sistema internacional (Costamagna y Foglia, 2011) donde, a su vez, de la mano del neoliberalismo el Estado Nacional asignó cada vez más responsabilidades a los actores subnacionales (Araujo Moreira, Martins Senhoras y Castro Silva Vitte, 2009).
Prueba de ello fueron los tratados de integración económica subregionales en Latinoamérica que estimularon la creación de redes de ciudades de estos países40. Tales iniciativas de inserción internacional fueron estimuladas por programas de cooperación internacional41 (Batista, Jacobsen y Evangelista, 2008). Sin embargo, fueron generalmente las grandes ciudades las que tuvieron capacidad y recursos para adoptar y sostener iniciativas propias en el campo internacional.
En lo que respecta a los primeros años del actual siglo, se vislumbra un crecimiento de la economía latinoamericana como consecuencia del relanzamiento de la demanda internacional, motorizada fundamentalmente por China, lo que derivó a su vez en una mejora de los términos de intercambio (Sevares, 2007). Según la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo -UNCTAD- (2006), los precios de los
commodities42 incrementaron en un 44,8% entre los años 2002 y 2005 en dólares corrientes43 por lo que, gracias a la resultante expansión de precios registrada en las materias primas, la región adquirió los ingresos necesarios que le permitieron solventar un notable aumento de sus flujos comerciales (Roark, 2010).
Asimismo, se aprecia el agotamiento del ciclo económico de índole mercado- céntrico; el surgimiento de fuertes liderazgos políticos tales como Hugo Rafael Chávez Frías (1999-2013) en Venezuela, Luiz Inácio Lula Da Silva (2003-2010) en Brasil, Juan
40 Por ejemplo, la red Mercociudades en el marco del MERCOSUR. 41
Como por ejemplo la Red Andina de Ciudades -RAC- en el marco de la Comunidad Andina de Naciones -CAN-.
42 Todo bien que tiene valor o utilidad, y un muy bajo nivel de diferenciación o especialización. Para más
información véase: www.finanzzas.com/%C2%BFque-son-los-commodities [Consultado el 19 de junio de 2018].
42 Evo Morales Ayma (2006-actualidad) en Bolivia y Néstor Carlos Kirchner (2003-2007) en la Argentina, los cuales implicaron el establecimiento en la región de fuerzas políticas y movimientos sociales con una acentuada crítica al modelo dominante; el ascenso de gobiernos preocupados por revalorizar el rol protagónico del Estado frente al