CAPÍTULO II: EL CONTEXTO INTERNACIONAL, REGIONAL, NACIONAL
2.2 El contexto nacional
2.2.2 El período 2003-2015
El 25 de mayo de 2003, Néstor Carlos Kirchner, del partido justicialista, asumió la presidencia de la República Argentina con el 22% de los votos62 e inmediatamente
59 La alianza con Brasil fue primordial en términos de apuntalar la legitimidad del gobierno y de recibir
apoyo para emprender la negociación con los organismos financieros multilaterales (Colombo, 2005).
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Tal dureza respondió a la irrelevancia de la Argentina desde un punto de vista político, económico y estratégico (Russell, 2004).
61 Más allá del apoyo estadounidense la administración Duhalde se caracterizó más por la búsqueda de la
autonomía que por el estrechamiento de lazos con el país del Norte. Ello se evidenció en las fuertes críticas hacia la guerra de Irak, en el abandono del voto condena y la elección de la abstención hacia Cuba en la Comisión de Derechos Humanos de la ONU, en el fomento del Mercosur y, consecuentemente, en la relación estratégica con Brasil (pasando a un segundo plano las negociaciones para establecer acuerdos de libre comercio con otras áreas como por ejemplo el ALCA) entre otros (Colombo, 2005).
53 debió hacer frente a una compleja situación interna resultado de años precedentes que abrazaron un liberalismo a ultranza.
En el acto de Asunción presidencial ante la Asamblea Legislativa, el Presidente Kirchner emitió un discurso contra el Consenso de Washington y las políticas neoliberales impulsadas durante los años 90, constituyendo los objetivos enunciados:
1.La idea de reconstruir un capitalismo nacional que genere las alternativas que permitan reinstalar la movilidad social ascendente, es decir, de hacer nacer una Argentina con progreso social, proponiendo para tal fin políticas activas que permitan el desarrollo y crecimiento económico del país, la generación de nuevos puestos de trabajo y una mejor y justa distribución del ingreso63.
2. La creación de las condiciones necesarias para incrementar la calidad institucional64, fortalecer el rol de las instituciones con apego a la Constitución y a la ley, y luchar contra la impunidad y la corrupción; bajo el lema de que ello constituye el marco garante para que las reformas sean productivas y duraderas.
3.La profundización de la contención social de las familias en riesgo, garantizando subsidios al desempleo y asistencia alimentaria, consolidando una red federal de políticas sociales integrales, para que quienes se encuentran por debajo de la línea de pobreza puedan acceder a la educación, la salud pública y la vivienda65.
4.El reforzamiento del rol de la educación como factor de cohesión y desarrollo humano que promueva la inclusión66.
5.Asegurar, en el plano económico, un crecimiento estable que permita una expansión de la actividad y empleo constante, a través de un equilibrio fiscal basado en el gasto controlado e impuestos que premien la inversión y la creación de empleo67. (Kirchner, 2003).
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En tal aspecto, el Presidente destacó el rol fundamental del Estado en tanto reparador de las desigualdades a través de la creación de oportunidades a partir del fortalecimiento de la posibilidad de acceso a la educación, salud y vivienda (Kirchner, 2003).
64 Por “calidad institucional” el Presidente supuso el pleno apego a las normas. 65
En consonancia con ello, el Presidente recaló en reinstalar la movilidad social aclarando que los problemas de la pobreza no se solucionan desde las políticas sociales sino desde las políticas económicas.
66 En este sentido, Kirchner subrayó que si bien la federalización de la educación, lanzada en años
precedentes, trató de lograr autonomía, al final conllevó a un grado de anarquía en los contenidos curriculares y en los sistemas funcionales. Por tanto, destacó la necesidad, por un lado, de que las provincias dirijan y administren el sistema de prestación del servicio educativo y, por otro, de que el Estado recupere su rol en materia de planificación de los contenidos de la educación y sistemas de formación y evaluación docente.
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Asimismo, colocó a la capacidad de ahorro local, el financiamiento local y el consumo interno en el centro de la estrategia de expansión (Kirchner, 2003).
54 Sobre dichos cimientos, el Presidente buscó crear un nuevo proyecto político con características exclusivamente argentinas (Correa da Silva, 2012), siendo algunos de los rasgos del nuevo modelo de desarrollo: la reactivación económica con base en el fortalecimiento del mercado interno mediante la ampliación del gasto público, la reestructuración de la economía68 para reducir la dependencia externa, y acciones orientadas a la resolución de la pobreza e indigencia replanteando para ello la redistribución del ingreso (Drkos, 2018).
Por su parte, el incremento de las exportaciones69 expresado en una tasa anual promedio del 17% durante el período 2002-2007 (Porta, Fernández Bugna y Moldovan, 2009), alentado por un tipo de cambio favorable y la demanda internacional, permitió la obtención de divisas destinadas a financiar las crecientes importaciones inherentes al proceso de reactivación, atender el servicio de la deuda externa y recomponer el stock de divisas. Por ende, la mejora de los indicadores macroeconómicos constituyó el marco dentro del cual el gobierno efectuó una expansión constante de la industrialización, de la construcción de obra pública y promoción de inversiones (Bravi, 2008).
En materia de Política Exterior, autores como Russell y Tokatlian (2002) refieren al establecimiento de un paradigma de “autonomía relacional” durante la administración Kirchner, entendido como “la capacidad y disposición de un país para tomar decisiones por voluntad propia con otros y para hacer frente en forma conjunta a situaciones y procesos que se dan dentro y fuera de sus fronteras” (Russell y Tokatlian, 2002:176). Asimismo, refiere a la disposición de un Estado para actuar independientemente y en cooperación con otros, requiriendo para ello de una creciente interacción, negociación y participación activa en la elaboración de normas y reglas internacionales tendientes a facilitar la gobernabilidad global.
En ese sentido, en términos concretos, los lineamientos establecidos fueron la defensa de un orden internacional democrático y equilibrado y la protección de los derechos humanos, la re-dinamización del Mercosur y la creación de la UNASUR, la
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La reconstrucción del tejido productivo fue favorecido por un tipo de cambio alto, por la mejora en la competitividad de las empresas (respaldada por la reactivación del proceso de sustitución de importaciones a través de la recuperación de numerosas pequeñas y medianas empresas), por la reactivación de sectores productivos (tales como la metalmecánica, textiles, marroquinería, calzados, entre otros), entre otros (Araya y Herrero, 2015; Bravi, 2008).
69 Fundamentalmente el aumento se evidenció en las exportaciones de manufacturas de origen
agropecuario (MOA) y de origen industrial (MOI). Dentro de éstas últimas el incremento estuvo dado en las ventas del sector automotriz, de los commodities industriales (aluminio, acero, materias plásticas, etc.) el sector alimentos y bebidas, refinación de petróleo, madera y sus productos, entre otros (Porta, Fernández Bugna y Moldovan, 2009).
55 búsqueda de mayores márgenes de autonomía sustentado en un nuevo regionalismo político con los países de América del Sur (fundamentalmente con Brasil), la renegociación de la deuda para la salida del default, entre otras. Esta última decisión, según Busso (2016), involucró negociaciones y un estilo confrontativo con múltiples actores internacionales tales como el FMI, el Banco Mundial, el G770, las empresas extranjeras que habían participado de las privatizaciones de los‟90, entre otros.
A su vez, a partir del afianzamiento de los lazos entre Kirchner y Chávez, se evidenció un fuerte acercamiento estratégico hacia Venezuela (Simonoff, 2009). Tal país comenzó a ocupar rápidamente un lugar destacado en la política exterior argentina en términos comerciales, donde las exportaciones e importaciones crecieron un 32% y un 14% respectivamente en el período 2002-2011 (Marconi, 2013); y políticos, al convertirse en el país del mundo con el que se suscribieron más convenios bilaterales71 entre los años 2003-2007 (López Belsué, 2007).
De igual manera, se abogó por una política mundial de multilateralidad72 y se hizo hincapié en que el país debía estar abierto al mundo pero de una manera realista, y dispuesto a competir fundamentalmente a través del Mercosur y de políticas cambiarias flexibles. Así, “la prioridad puesta en el fortalecimiento de los procesos de integración regional (desde el fortalecimiento del Mercosur hasta la constitución de nuevos bloques como la UNASUR, el ALBA y la CELAC), junto a los intercambios Sur-Sur” (Carmona, 2015:180), ocuparon un lugar central en la agenda de gobierno, poniéndose fin al lugar privilegiado que ocupó en la política exterior argentina la relación con los Estados Unidos en los años precedentes (Carmona, 2015; Colombo, 2011; Kirchner, 2003).
Precisamente en ese marco de re-dinamización del Mercosur y de prioridad que adquiere la región latinoamericana en la agenda nacional argentina debe entenderse el fomento del accionar internacional de los actores subnacionales, ya que la creación tanto del Foro de Municipios, Estados Federados, Provincias y Departamentos del
70 El Grupo de los 7 (G7) fue creado en 1973 y se constituyó inicialmente por los ministros de finanzas de
las cinco economías más avanzadas del mundo en ese entonces, es decir, Alemania, Estados Unidos, Francia, Japón y Reino Unido. Posteriormente, en 1975 se unió al Grupo Italia y en 1977 Canadá. Finalmente, con la integración de Rusia en 1988, el Grupo pasó a ser el G7+Rusia o G8 (Yanis Velasco, 2014).
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Según Roark, los instrumentos bilaterales entre ambas naciones “se sustentan en la capacidad energética y financiera de Venezuela, por un lado, y en la riqueza agrícola-ganadera y la capacidad tecnológica e industrial argentina, por otro” (2010:7).
72 Según Colombo (2011), la multilateralidad, el respeto al Derecho Internacional y la reivindicación de
los Derechos Humanos constituyen los tres principios políticos fundamentales reivindicados por el kirchnerismo en el sistema internacional.
56 Mercosur73, en diciembre de 2004 durante la XXVII Reunión del Consejo del Mercado Común (Decisión Nº 41/04), como de la Comunidad Sudamericana de Asociaciones de Municipios -COSUDAM- en el ámbito de la UNASUR74, constituyeron un importante avance en la integración y participación externa de los mismos (Araya y Herrero, 2015). No obstante, la agenda no se limitó al ámbito latinoamericano. Ejemplo de ello fue el rol privilegiado que comenzó a ocupar China en la agenda nacional (Busso, 2016), traducido en un alza sostenida en la demanda de varios productos como la carne vacuna, trigo, frutas, soja, carnes de pollo, maíz, trigo, entre otros; representando una oportunidad para el desarrollo de las provincias así como el despliegue de políticas pertinentes de comercio internacional (Castro y Saslavsky, 2009).
Sobre tales bases, en lo que respecta a la administración de Cristina Fernández de Kirchner, sus dos gestiones presidenciales (2007-2015), se caracterizaron por una profundización de los lineamientos emprendidos por el gobierno anterior, aunque se evidencian constreñimientos severos de índole externa e interna.
En lo que incumbe a los factores exógenos, cabe señalar la crisis económica internacional de 2008, donde la Argentina se vio perjudicada por la caída en los precios de los commodities exportados que, a su vez, derivó en un impacto sobre los ingresos tributarios de las exportaciones (Damill y Frenkel, 2013).
Por otro lado, al conllevar a una retracción de los fondos para la cooperación por parte de organismos internacionales y países desarrollados, la crisis afectó las posibilidades de percepción de los mismos para los países receptores de ayuda. En ese sentido, es importante denotar que “en el caso particular de Argentina, esta escasez de fondos se acentuó debido a que el país pasó a ser calificado como de renta media alta, quedando fuera de la asistencia para el desarrollo” (Calvento y Colombo, 2016:24).
Sin embargo, siguiendo a Mario Damill y Roberto Frenkel (2011), la Nación se encontró en una posición relativamente sólida para afrontar tales efectos, con motivo de la política cambiaria procedente, la acumulación de reservas y la caída moderada en los precios de los commodities de productos agrícolas.
73 Fue creado en diciembre de 2004 durante la XXVII Reunión del Consejo del Mercado Común. El Foro
fortalece la articulación entre los municipios, complementando a la Red Mercociudades en pos de favorecer la participación de los gobiernos locales en el proceso de integración regional desarrollando el intercambio y la cooperación horizontal entre los mismos. Más información disponible en: www.mercociudades.org [Consultado el 8 de agosto de 2018].
74 Se creó con el objeto de apoyar las políticas de integración regional que lleva adelante la UNASUR lo
que constituyó un nuevo avance en la integración y participación internacional de los estados subnacionales. Más información disponible en: www.unasur.org [Consultado el 3 de agosto de 2018].
57 En cuanto a los constreñimientos de índole interna, se señala la repercusión que tuvo la crisis mundial en el comercio interno y en el nivel de empleo, la necesidad de obtener recursos fiscales, la crisis política con el sector agrícola-ganadero en mayo de 200875, entre otros (Cubillas, 2016).
Por su parte, en 2011 el escenario se complejizó aún más con la crisis energética tras la incapacidad del sector de satisfacer el crecimiento de la demanda. Para resolverlo, se optó por la construcción de centrales térmicas pero, al tener como principal consumo para su funcionamiento al gas, tampoco dieron abasto con el alza del requerimiento en cuestión. En efecto, fue necesario importar e, una vez saturados los gasoductos, iniciar la compra externa de gasoil y fueloil, cuyos precios fueron hasta ocho veces más elevados que los del gas. De esa manera, el sector energético pasó de un superávit a un déficit que le costó al país más de US$ 20.000 millones entre 2010 y 2013, y US$ 8.000 millones más en 2014 (Goldstein, Kulfas, Margulis y Zack, 2016:50- 51).
No obstante, al hacer referencia a los constreñimientos internos en general, Aronskind destaca que los mismos tuvieron su contrapartida en mayores transformaciones como la re-estatización del sistema de jubilaciones y pensiones, la expropiación de YPF y el lanzamiento de “una legislación muy avanzada en términos de derechos civiles, derechos comunicacionales y de protección a los sectores más vulnerados” (Aronskind, 2015:21).
Con respecto al ámbito de la política exterior, los ejes se focalizaron en la integración regional (en particular con el Cono Sur), el desendeudamiento76 y el acercamiento a los BRICS (Oviedo, 2014). A ello se sumó la continuidad con las posturas de índole multilaterales, fundamentalmente la defensa de los Derechos Humanos, el fomento de la inserción internacional del país, la búsqueda del nexo entre las necesidades del desarrollo nacional y mayores márgenes de autonomía, entre otros (Busso, 2016).
En materia económica, por su parte, un rasgo notorio de la administración tuvo que ver con la jerarquización que, en el ámbito de los Estados, adquirieron
75 Resultante de la Resolución N° 129 que aumentaba las retenciones a las exportaciones agropecuarias
(Cubillas, 2016).
76 Tal como señala Torres “el tema de la deuda externa no representaba un determinante fundamental de
su política exterior. A pesar de ello, la adhesión manifiesta al desendeudamiento integró, desde el inicio del período, el discurso oficial. En consecuencia, antes de cumplir un año de mandato y en medio de tensiones políticas internas, el gobierno empezó a diagramar y proyectar medidas de cancelación de algunos de los compromisos internacionales que recaían sobre el país” (2009:119).
58 determinados vínculos. Un primer caso fue la importancia otorgada a la relación con China, cuya Inversión Extranjera Directa en la Argentina pasó de un total de 7.340 millones de dólares, en el período 1990-2009, a un total de 13.712 millones de dólares sólo en lo que correspondió al año 2010 (CEPAL, 2012).
Tal vínculo, caracterizado como estratégico, fue ratificado a inicios de 2015 con la firma de múltiples acuerdos pertinentes a la cooperación espacial, la minería, la infraestructura energética, los ferrocarriles y las finanzas (Busso, 2016). Otro caso fue el relacionamiento establecido con Rusia, con la cristalización de lazos con Vladimir Putin, materializados en la firma de acuerdos de cooperación en materia de energía nuclear, justicia penal y medios de comunicación (Sujarchuk, 2016).
Sin embargo, más allá de los lazos establecidos y de los cambios evidenciados en la coyuntura internacional, no se reorientó el rumbo de la acción externa de Argentina durante las presidencias de Fernández, ya que se perpetuaron los lineamientos principales establecidos por Kirchner, es decir: inserción latinoamericana con preferencia sobre América del Sur, posturas multilaterales y articulación de las necesidades del desarrollo nacional con la búsqueda de autonomía (Busso, 2016).
En tal marco, dado que la participación internacional subnacional evidencia un fuerte impulso a partir del año 2003, a continuación se relevarán las transformaciones de índole político-institucionales relacionadas a la temática, materializadas en el periodo 2003-2015.