Autoridad de aplicación

1. Concepto, antecedentes

La autoridad de aplicación es el Banco Central, el que podemos definir como “el banco de bancos” en razón de que se halla en la cúspide del sistema financiero como ente rector, relacionándose directamente con el Estado y con los bancos y absteniéndose de participar en las transacciones con particula- res, pues lo hace sólo con las entidades financieras. Por su carácter jerárqui- co, se relaciona directamente con el Estado, por cuanto tiene el monopolio de la emisión de la moneda y es, además, agente financiero de aquél.

Se diferencia de los bancos comunes o primarios, pues éstos se encargan de la promoción, existencia del crédito y su rotación en el mercado; en cam- bio, el Banco Central tiende a regular la moneda y el crédito como medio de pago, para que funcione de modo armónico dentro de la estructura económica del país.

Un Banco Central debe mantenerse, en primer término, libre de influen- cias políticas y ha de tener, además, la imposibilidad de realizar operaciones que pongan en peligro su estabilidad.

El objetivo más importante del Banco Central es el de preservar el valor de la moneda. La estabilidad del signo monetario es, en general, el propósito primordial de casi todas las cartas orgánicas de los bancos del mundo. Con esto no nos estamos refiriendo únicamente a su capacidad de emitir moneda, sino que ello implica también el control sobre las entidades financieras, tanto en la expansión del crédito como en su otorgamiento.

En su relación con las entidades financieras, el Banco Central debe abste- nerse de realizar transacciones bancarias comerciales ordinarias, excepto cuando el interés nacional lo exija, pues ello implicaría entablar una competen- cia ruinosa para la banca comercial, entrando, con tales operaciones, en con- flicto directo con sus funciones de prestamista de última instancia y de control de crédito. Todas sus operaciones son complementarias e independientes, de manera que en la práctica es muy difícil conceptuar una sola de sus funciones como la característica.

2. El B.C.R.A.: funciones

a. Función económica

Esta función puede dividirse en distintos aspectos:

Mantenimiento de las reservas: Cuando nos hallamos en un supuesto

como el de la ley 23.928, ley de convertibilidad, en donde la paridad del peso con el dólar está garantizada por el hecho de que el Estado tiene reservas suficientes para cambiar ese billete de moneda nacional por un billete norteamericano, la obligación del Banco Central es mantener la cantidad necesaria de reservas de moneda extranjera que permita sostener esa paridad. Cuando, al contrario, nos hallamos en una situación de inconvertibilidad, el Banco Central se ve en la obligación de conservar reservas a fin de contrarrestar las fluctuaciones en el ingreso y egreso de divisas, reservas y moneda metálica, de modo que la masa monetaria guarde relación con la cantidad de reservas metálicas existentes. Esto se produce generalmente, por las fluctuaciones en las exportaciones y, a su vez, en el ingreso de capitales extranjeros, por lo cual se opera sobre la moneda y el crédito, buscando con ello preservar el valor de ésta. La acumulación de reservas suficientes permite soportar las fluctuaciones del ingreso y egreso de capitales, manteniendo así la estabilidad de la moneda.

Monopolio de la emisión de la moneda: El objetivo perseguido por esta

función es mantener una adecuada cobertura de la base monetaria y suficien- te elasticidad en la circulación.

En cuanto a los sistemas de emisión, podemos distinguir los siguientes: a) Monopolio perfecto: Es el caso en que la emisión de la moneda está exclusivamente a cargo de un único banco central, como sucede con el Banco Central de la República Argentina.

b) Monopolio imperfecto: En éste, la emisión está a cargo de un conjunto de bancos, aunque coordinada por un organismo central que regula la base monetaria y cumple las funciones asignadas al Banco Central.

c) Sistema de variedad ilimitada: En éste, no se establece ningún límite en cuanto a la emisión, pero sólo pueden hacerla aquellas entidades que están autorizadas.

En cuanto al empleo de los fondos en general, se busca como objetivo la liquidez del activo, para lo cual se prohíbe a las entidades financieras adquirir mayor cantidad de bienes inmuebles que los necesarios para su propio uso, tratando así de evitar que se destinen los fondos captados a fines distintos de los que atañen al mantenimiento de la masa monetaria y el otorgamiento del crédito. En otros casos, se establece la prohibición de otorgar préstamos con garantía hipotecaria por fondos mayores a determinadas cantidades; tampoco les está permitido participar en operaciones comerciales o financieras, y se les restringe sus facultades en lo inherente a compra de títulos.

Todas estas funciones son vigiladas por medio del poder de policía finan- ciero del Banco Central.

Regulación del crédito y la moneda:

Para el control de la cantidad de moneda, el Banco Central dispone de distintos medios de regulación:

a) Redescuento: Para esta operación, los bancos llevan al Banco Central sus papeles de crédito para volver a descontarlos, pasando aquél a ser un banco de bancos. El Banco Central, al redescontar, debe tener en cuenta la solvencia de las entidades y que la tasa de interés aplicada sea un poco supe- rior a la tasa de interés de los bancos y casas de crédito.

Mediante este sistema, cuando el Banco Central desea subir las tasas aumenta la tasa de redescuento, con lo cual provoca el aumento de las tasas de interés que cobran los bancos primarios. Al encarecerse el dinero disminuye la cantidad de crédito otorgado, lo cual acarrea una restricción del circulante. En sentido contrario, cuando el Banco Central desea aumentar la cantidad de

circulante puede reducir la tasa de redescuento, provocando una baja en las tasas de los bancos primarios. Estas medidas tienden también a actuar sobre el costo de crédito para favorecer determinadas actividades económicas, pro- vocando redescuentos mayores o menores según la actividad que se quiera promocionar o limitar.

b) Manejo de efectivo mínimo: Con la exigencia de que los bancos man- tengan un encaje del 100% no sería posible multiplicar los medios de pago. Si se establece un efectivo mínimo a mantener por las entidades, se pueden multiplicar los depósitos iniciales por el efecto multiplicador bancario.

Actualmente, la Carta Orgánica faculta a nuestro Banco Central para coordinar el funcionamiento de las distintas entidades comprendidas en la ley de entidades financieras. Haciendo uso de esa facultad, aquél determina pe- riódicamente el efectivo mínimo a mantener por las entidades para las distin- tas clases de depósitos, por medio de circulares que éste emite.

c) Operaciones de mercado abierto: Otro medio de regulación consiste en la compra y venta de obligaciones del Estado y otros valores, cuyo efecto es una alteración de la base monetaria. Este tipo de operación tiene, además de esta función monetaria, otra relacionada con la financiación del déficit presu- puestario y con la administración de la deuda pública. Se puede optar por uno u otro instrumento de regulación, o bien aplicar una combinación de ambas al mismo tiempo.

b. Función jurídica

El Banco Central es un instrumento esencial en el cumplimiento de los objetivos económicos del Estado. Sin embargo, como toda persona jurídica, en su actuación produce consecuencias reguladas por el derecho, por lo cual no podemos negar que también desde el punto de vista de la ley positiva cumple funciones de carácter jurídico. Lo que se debe tener presente es que estas funciones son más bien consecuencias de su actuación en el cumplimiento de sus objetivos primarios, que fines esenciales en sí mismos.

Esta función también puede dividirse en distintos aspectos:

Función de regulación del crédito: Supone el ejercicio del poder de

policía aplicando la ley de entidades financieras. El Banco Central tiene, así, funciones sancionatorias.

En algunos sistemas, estas facultades son ejercidas por organismos inde- pendientes, o por organismos desconcentrados, como el caso de la superintendencia que ha creado la reforma de la Carta Orgánica por la ley 24.144, en nuestro país.

El Banco Central de la República Argentina actúa como órgano de aplica- ción de la ley de entidades financieras y de las circulares que dicta. Esta regulación tiende al control que aquél debe ejercer sobre las entidades fi- nancieras, principalmente dirigido a regular la política de crédito, y la implementación de éste, desde las entidades financieras hacia los particulares. En el ejercicio de esta función, el Banco Central despliega ampliamente su poder de policía, pudiendo operar sobre las entidades financieras e incluso sobre los particulares, cuando la actividad que éstos desarrollen lo justifique.

Entre otras facultades, el Banco Central se halla capacitado para: - Autorizar a las entidades financieras para funcionar.

- Intervenir y liquidar tales entidades.

- Solicitar la quiebra de las entidades financieras a las autoridades judicia- les competentes.

- Aplicar las sanciones que prevé la ley de entidades financieras.

Agente financiero del Estado: El Banco Central es, por naturaleza, el

agente financiero del Estado. Asimismo, lo representa en todas las cuestiones financieras, potestad otorgada a partir de las funciones que le da su Carta Orgánica, por lo cual es naturalmente el encargado de la organización de las finanzas del Estado.

El control de cambios: El control de cambios ha estado a cargo del Ban-

co Central desde su creación. En consecuencia, la actuación como cambista ha de requerir la autorización previa para bancos y entidades financieras, per- mitiendo a éstas actuar libremente también en el mercado de cambios.

Antecedentes del B.C.R..A.

El descubrimiento de América en 1492 y la instauración de los virreinatos marca el inicio de la organización política, con una situación económica precaria y escasez de medios de pago que caracterizaron el Virreinato del Río de la Plata.

En esos tiempos, en América se acuñaban monedas en Potosí y en Méxi- co pero sus emisiones se reducían a la satisfacción de necesidades coloniales y los comerciantes del Virreinato tenían en su propiedad todo el dinero a la ley del monopolio español. No existían casas bancarias ni posibilidad de crearlas. En 1810 era notoria la escasez de monedas y medios de pago: no había bancos en América, pero en Europa ya estaba organizada la banca comercial y se creaban los primeros esbozos de las bancas centrales. En Francia (1800)

el Banco Francés funcionaba como banco central. En Inglaterra el Banco de Inglaterra cumplía iguales funciones.

En 1811, Bernardino Rivadavia obtuvo la aprobación del Triunvirato para la creación de un banco pero no logró resultados ya que no reunió ni el capital ni los comerciantes para concretarlo.

Siendo director supremo Juan Martín de Pueyrredón (1818) crea la Caja de Fondos de Sudamérica, que emitió un título que cumplía las funciones de papel moneda, recibía depósitos y reconocía intereses por ellos; esta caja tuvo la virtud de darnos el primer papel moneda nacional y al incorporarse como medio de pago impulsó el comercio regional e internacional. La Caja funcionó hasta 1821, cuando se extinguió por una ley que determinó su liquidación. Para algunos fue ésta la primera institución financiera de nuestro país, para otros fue simplemente una recolectora de fondos destinada a satisfacer necesidades fiscales.

En 1822 se fundó el primer banco del país con la organización del Banco de Buenos Aires, llamado posteriormente Banco de Descuentos, bajo la for- ma de una sociedad anónima; sus operaciones consistían en depósitos, pago de letra a la vista, cobranzas, toma de dinero a réditos, descuentos, emisión de billetes pagaderos al portador y a la vista. La facultad de emisión surgía como una concesión estatal por 20 años con facultades para que tales billetes fuesen convertibles en oro pero esta conversión nunca existió, el banco duró muy poco y en 1826 se creó el Banco Nacional.

El Banco Nacional nace como sociedad mixta con capital del Estado y de la actividad privada, se llamó Banco Nacional de las Provincias Unidas del Río de la Plata, su ley de creación determinaba el capital cuyo componente fue de $ 3.000.000 provenientes de un empréstito de la Baring Brothers; $ 1.000.000 del Banco de Descuentos y una suscripción para particulares que alcanzó $ 781.800.

Sus funciones principales fueron: recibir depósitos, aun en moneda extran- jera, efectuar descuentos en letras, cobranzas del gobierno, de particulares, giros y emisión de billetes pagaderos a la vista y al portador, con privilegios monopólicos por 10 años.

El banco subsistió hasta 1836 con emisiones inconvertibles que provoca- ron inflación, además era manejado desde Inglaterra y nunca pudo realizar conversión de los billetes que emitía. Por ello Juan Manuel de Rosas ordenó su liquidación, mediante una junta liquidadora del Banco Central y creó la Casa de la Moneda.

La Casa de la Moneda tenía la facultad de emisión de papel moneda de curso forzoso y legal, sin convertibilidad de ninguna índole y sólo estaba res- paldado en el comercio y la producción del país.

En 1853 con la organización constitucional y con la presencia de la esca- sez de medios de pago, frente a una economía pobre y sin instituciones banca- rias de ningún tipo, la banca comercial impulsó el proceso económico integral del país abarcando producción, cambio, distribución y consumo.

Es así que el 28/12/1853 la provincia de Buenos Aires creó el Banco de la Provincia pero con características de Banco de Estado cumpliendo funciones operatorias de depósito, descuentos y emisión; su facultad de emitir monedas contemplaba la paridad y convertibilidad oro; pero la inconversión de hecho siguió subsistiendo.

Por otro lado, el general Urquiza permitió crear en la Confederación Ar- gentina el Banco Maua y Cía., con la facultad de emitir billetes y convertibles con aporte de capital traído del Brasil, se instaló en el territorio nacional y abrió sucursales, todas con facultad de emisión.

Con la posterior incorporación de la provincia de Buenos Aires al resto de la Confederación mediante el Pacto de San José de Flores en 1959 (que fue de gran importancia en lo bancario) Buenos Aires permitió la nacionalización de las aduanas, pero hizo expresa reserva de carácter constitucional respecto de su banco y así el Banco de la Provincia de Buenos Aires se incorporó como factor más importante para el progreso y el bienestar en 1860.

En 1872 se creó el Banco Nacional como una entidad mixta, su operación consistía en emitir billetes al portador y a la vista, descontar letras y pagarés, recibir depósitos, a cuenta corriente y a plazo fijo, hacer préstamos al gobier- no nacional y provinciales, operar créditos privados y públicos, en general, toda clase de operaciones bancarias.

En 1887 se dictó la ley nacional de bancos nacionales garantizados a ma- nera del modelo norteamericano de banca de emisiones libres, se buscaba la uniformidad del sistema financiero nacional salvando el desprestigio de emi- siones provinciales.

En 1890 se creó la Caja de Conversión con la finalidad de atender la conversión de la moneda de curso legal, se fija un plazo de 10 años para que los bancos garantizados volviesen al régimen de la conversión de sus billetes. La Nación argentina se convirtió en el único responsable de la emisión y de su circulante, como ningún banco llevó la conversión de sus billetes, se hizo car- go de todos sus compromisos celebrando arreglos que duraron varios años.

Con la crisis económica de 1890 el Banco Nacional tuvo que liquidar y por iniciativa de Carlos Pellegrini se dictó una ley que declaró tal liquidación y creó el Banco de la Nación Argentina, con iguales facultades y derechos que el banco nacional pero inhibido para emitir billetes sin antes tener un encaje metálico exigido que debía ser acreditado por la Caja de Conversión.

Proyectos anteriores a la creación del B.C.R.A.

Ya en 1917 se puede nombrar como importantes los proyectos de Piñero, Molinas y Ramos Mejía, si bien no incluyeron tratamiento parlamentario tuvie- ron la virtud de palpar la realidad nacional e internacional de aquel entonces aun antes de la conferencia de Bruselas que recomendó en 1920, hacer un Banco Central en beneficio de la Cooperación Mundial y de la Organización. Los proyectos de Torino de 1925, el de Uriburu (1927) y el de Hueyo (1928), tuvieron tratamiento parlamentario y se asemejaron bastante a lo que en definitiva fue el Banco Central.

Creación del Banco Central. Proyecto Niemeyer-Pinedo (1933-1935)

Niemeyer fue contratado por el gobierno para proponer un régimen de organización monetaria y financiera. De origen inglés se cree que su pro- yecto está enmarcado por la crisis del ’30; prueba de ello fue la privatización del Banco Central separando así la influencia política de los problemas económicos

En 1935, el pasivo y el activo de l a Caja de Conversión pasaron al Banco Central que fue creado sobre la base de este proyecto por ley 12.155 como una entidad mixta de derecho público, lo que hizo decir a la C.S.J.N. que era una institución sui generis. Se constituyó como un banco con distintas funciones y operaciones con relación a otros bancos dándose su código y leyes prácticas.

En 1946 por la ley 12.962 se nacionaliza el Banco Central declarando su capital como patrimonio nacional y disponiendo el reintegro de acciones que estaban en poder de instituciones bancarias en bienes y tesoros equivalentes en efectivo, queda así constituida como una entidad autárquica y gobernada por un directorio reemplazando así la naturaleza mixta de sus actividades.

En 1973 se modifica la Carta Orgánica disponiendo al Ministerio de Eco- nomía como superior jerárquico del Banco Central que subordinaría su actua- ción y directivas que se dicten en las políticas económicas monetarias banca- rias y financieras pero también le otorga el Banco Central, el protagonismo ejecutivo de sus funciones más específicas.

Mediante la ley 24.144 (1993) se modifica la Carta Orgánica con el efecto de encarar una reforma monetaria ya producida con la ley de convertibilidad; también generar una nueva apertura de los mercados de capitales encarando así la reforma estricta del sistema financiero comenzando por el Banco Central.

c. Régimen legal

Como marco legal de la actividad del Banco Central tenemos:

La ley 24.144 con sus posteriores reformas: (leyes 25.562 del 2002 y 25.780 del 2003) armonizó el cambio monetario y económico ya que durante décadas fue el gestor del déficit fiscal argentino porque emitía descontroladamente por órdenes del gobierno de turno, que se veía imposibilitado de cubrir el gasto público recurriendo así a su financiamiento mediante la entrega de dinero sin respaldo provocando depreciación de la moneda. En sus arts. 1º y 2º se le da al Banco Central el carácter de una entidad autárquica nacional regida por las disposiciones de esta ley y no está sujeta a órdenes e indicaciones del Poder Ejecutivo Nacional. Por ello se pone como objetivo primario del Banco Cen- tral la preservación del valor de la moneda (art. 3º); para tal fin se le otorga atribuciones de regulación de cantidad de dinero y de créditos en la economía y el dictado de normas en materia monetaria financiera y cambiaria, entre otras funciones mencionadas en el mismo artículo.

Tiene los deberes de dar a publicidad ante el ejercicio anual del programa monetario, informar sobre la meta de inflación y variación total del dinero