Código Civil de 1928

El Código Civil para el Distrito y Territorios Federales en Materia Común y para toda la República en Materia Federal de 1928, en vigor desde el 11 de octubre de 1932, es el primer ordenamiento legal de nuestra historia que reconoció expresamente la responsabilidad extracontractual del Estado pues en el numeral 1928 establecía que el Estado tenía la obligación de responder de los daños causados por sus funcionarios en el ejercicio de las funciones que les estuvieran encomendadas. Esta responsabilidad es subsidiaria y sólo podría hacerse efectiva contra el Estado, cuando el funcionario directamente responsable no tuviera bienes, o los que tuviese no fueran suficientes para responder del daño causado. Este precepto legal formaba parte de un capítulo intitulado “De las obligaciones que nacen de los actos ilícitos” tanto la ilicitud como la capacidad de respuesta subsidiaria en la que se coloca al funcionario como primer obligado para responder del daño causado son aspectos comprensibles en el contexto temporal y espacial de la promulgación del Código Civil en comento, no obstante restrictivos desde la perspectiva actual de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Sin embargo la exposición de motivos del artículo antes citado advierte que por lo que hace a los empleados públicos, se impuso al Estado la obligación subsidiaria de responder de los daños causados en el ejercicio de sus funciones. De esto pudiera desprenderse que el artículo 1928 vincula la responsabilidad del Estado con la responsabilidad del funcionario con lo que el Estado no asume del todo esta postura de responsabilidad objetiva y directa.

La redacción del artículo invocado no tomó en cuenta que el daño a los particulares trasciende la situación subjetiva del funcionario que lo causa y que la relación subsidiaria lo es precisamente del funcionario y no de la entidad superior que es el Estado, sus órganos y facultades. Asimismo omitió el hecho de que existen daños causados a particulares en el

248 _{Poder Ejecutivo, Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Diario Oficial de la Federación,} Secretaría de Gobernación, Órgano Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos, México, tomo XIII, núm. 24, 30 de mayo de 1927.

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ejercicio de la función pública sin que medie ilicitud e incluso culpa del funcionario. Esa concepción ambigua y vaga de la responsabilidad patrimonial del Estado repercute directamente en la imputabilidad y legitimidad de la acción para exigirla

Esta situación en el planteamiento de la responsabilidad patrimonial del Estado en el artículo en comento, se agrava por el hecho de que una vez identificado el funcionario, deberá ser demandado, y después de esperar los resultados de un procedimiento permeado, había que hacer la exclusión de bienes, si los hubiere, y si no los hubiere o fuesen insuficientes para cubrir lo reclamado, entonces ya se podría demandar al Estado. Cabe señalar como dato interesante que de acuerdo al artículo 1916, vigente, del mismo ordenamiento legal ya se establecía la obligación de reparar el daño moral conforme al artículo 1928.

En el Código Civil vigente el artículo 1927 recoge el contenido del artículo 1928 referido, que aunque con reformas permanece fiel al contenido del de 1928 al señalar que el Estado tiene obligación de responder del pago de los daños y perjuicios causados por sus servidores públicos con motivo del ejercicio de las atribuciones que les estén encomendadas. Esta responsabilidad será solidaria tratándose de actos ilícitos dolosos, y subsidiaria en los demás casos, en los que sólo podrá hacerse efectiva en contra del Estado cuando el servidor público directamente responsable no tenga bienes o los que tenga no sean suficientes para responder de los daños y perjuicios causados por sus servidores públicos.

Como se aprecia la obligación de reparar el daño por parte del Estado es la hipótesis de arranque viéndose luego truncada por la subdivisión en responsabilidad solidaria y subsidiaria cuya actualización se finca en la ilicitud o dolo del acto que la motiva. La hipótesis inicial se desvirtúa aun más al condicionar la responsabilidad patrimonial del Estado estableciendo que sólo podrá hacerse efectiva después de proceder contra el patrimonio del funcionario.

El artículo 1913 establece que cuando una persona hace uso de mecanismos, instrumentos, aparatos o substancias peligrosas por sí mismos, por la velocidad que desarrollen por su naturaleza explosiva o inflamable, por la energía de la corriente eléctrica que conduzcan o por otras causas análogas, está obligada a responder del daño que cause, aunque no obre ilícitamente, a no ser que demuestre que ese daño se produjo por culpa o negligencia inexcusable de la víctima. Este numeral prevé desde entonces un régimen objetivo de responsabilidad siendo lo anterior un elemento más que justifica la incorporación del régimen de responsabilidad patrimonial del Estado pues es de señalarse que desde el Código Civil de 1928 había ya una preocupación evidente del legislador para cubrir y proteger el riesgo que sin duda puede realizar también el Estado a través de su actividad administrativa, en forma directa o indirecta por estar concesionada a particulares, o bien porque no existían o se consideraba que no merecían su intervención. Lo anterior es un hecho en virtud de que la administración pública utiliza objetos materiales diversos para el cumplimiento de sus funciones tales como vehículos automotrices, tractores para la construcción de vialidades, excavaciones para cimentar obras públicas, maquinaria, explosivos y substancias tóxicas para los efectos antes

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señalados, asimismo emplea procedimientos legales de riesgo como el coactivo a través de la fuerza pública a fin de dar cumplimiento a órdenes y/o mandamientos judiciales, entre otros. Actividades administrativas que pueden lesionar el patrimonio y/o la integridad física y/o mental de la sociedad civil, del mismo gobierno y sus diversas entidades, lo cual constituyen causas suficientes para fundamentar la reparación del daño. Así las cosas, el responsabilizar objetivamente a la administración pública resulta necesario en la actualidad a fin de legitimar el Estado de Derecho que nos ha legado el proceso histórico nacional e institucional a todos los mexicanos.

4.5 Ley de Depuración de Créditos a cargo del Gobierno Federal de 1941, publicada en el