CAPÍTULO II. LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO.
C) Causas eximentes de la responsabilidad patrimonial del Estado
2) Fuerza mayor
En los apartados anteriores hemos analizado unos requisitos para que surja la responsabilidad patrimonial de la Administración que se pueden calificar como “positivos”, pues su concurrencia es precisa en todo caso, ahora examinaremos el último de los enunciados que, por el contrario, debe considerarse como “negativo”. En efecto, tanto en el artículo 106.2 de la Constitución como en el artículo 139.1 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administración Públicas y del Procedimiento Administrativo Común –LRJPAC- se excluye la responsabilidad de la Administración y de su correspondiente obligación de indemnizar “en los casos de fuerza mayor”. Es decir, no existe responsabilidad cuando pese a existir una lesión en los bienes o derechos de los particulares, y una actuación administrativa generadora de la misma concurre fuerza mayor de ahí que se califique este requisito como “negativo”. Son sólo los casos de fuerza mayor los que se excluyen de responsabilidad, pues los supuestos de “caso fortuito” sí son aptos para generar la responsabilidad200.
El caso fortuito se caracteriza por la indeterminación y la interioridad: la interioridad hace referencia a la relación del evento dañoso con la organización en que se presente el daño, lo que, en el ámbito en que ahora nos movemos, significa que el evento está íntimamente conectado con el funcionamiento del servicio público201. En la fuerza mayor también concurre indeterminación, pero no interioridad pues, a diferencia de lo que sucede con el caso fortuito, el evento lesivo es extraño a la organización y la actividad, por ejemplo: incendio, guerra, peste, inundación insólita, langosta, terremoto u otro igualmente desacostumbrado y que no se haya podido racionalmente prever. La idea de fuerza mayor aparece por tanto íntimamente unida a la de lo extraordinario, catastrófico o desacostumbrado, destacando su excepcional gravedad e inevitabilidad, mientras que la idea de caso fortuito se enlaza con eventos internos, intrínsecos que a la postre, no van a impedir el nacimiento de la posible responsabilidad patrimonial de la Administración. Así, según las Sentencias del Tribunal Supremo de 2 de febrero de 1980 número 23, se define la fuerza mayor como “aquellos hechos que, aun siendo previsibles, sean
199 Cobo Olvera, Tomás, op. cit., p. 91. 200 Gil Ibáñez, José Luis, op. cit., pp. 59-60. 201Ibidem, p. 60.
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sin embargo inevitables, insuperables e irresistibles, siempre que la causa que los motiva sea independiente y extraña a la voluntad del sujeto obligado”202. Lo anterior queda mejor explicado con la distinción que hace del caso fortuito frente la fuerza mayor el Tribunal Supremo de España mediante sentencia emitida por la Tercera Sala, de fecha 31 de mayo de 1999, al señalar que “… fuerza mayor y caso fortuito son unidades jurídicas diferentes: a) en el caso fortuito hay indeterminación e interioridad; indeterminación porque la causa productora del daño es desconocida (o por decirlo con palabras de la doctrina francesa: “falta de servicio que se ignora”); interioridad, además, del evento en relación con la organización en cuyo seno se produjo el daño, y ello porque está directamente conectado al funcionamiento mismo de la organización. En este sentido, entre otras, la Sentencia del Tribunal Supremo de 11 de diciembre de 1974 (RJ1974, 5132): “evento interno intrínseco, inscrito en el funcionamiento de los servicios públicos, producido por la misma naturaleza, por la misma consistencia de sus elementos, con causa desconocida”. B) En la fuerza mayor en cambio, hay determinación irresistible y exterioridad; indeterminación absolutamente irresistible, en primer lugar, es decir, que la causa productora de la lesión ha de ser ajena al servicio y al riesgo que el es propio. En este sentido, por ejemplo, la Sentencia del Tribunal Supremo de 23 de mayo de 1986: “aquellos hechos que, aun siendo previsibles, sean invevitables, insuperables e irresistibles siempre que la causa que los motive sea extraña e independiente del sujeto obligado”203.
Para el jurista español Cobo Olvera la fuerza mayor se caracteriza por la determinación irresistible y la exterioridad, en contraposición al caso fortuito cuyas notas son la indeterminación y la interioridad. Parada Vázquez dice que la esencia de la fuerza mayor radica tanto en la externidad del hecho respecto del bien o patrimonio que resulta dañado, como en la imposibilidad de evitar o resistir su producción; y no ciertamente en su imprevisibilidad, dado que la víctima del acontecimiento pudo haber imaginado que éste se produjera. La fuerza mayor exonera a la Administración de responsabilidad, pero en cambio el caso fortuito no exonera de responsabilidad, ya que se desenvuelve dentro del círculo de la actividad de la Administración204.
El Consejo de Estado delimita el concepto de fuerza mayor en los términos siguientes: “acontecimientos insólitos y extraños al campo normal de las previsiones típicas de cada actividad o servicio” –Dictámenes de 29 de mayo de 1970 y de 28 de marzo de 1974-; “aquel suceso que no hubiera podido preverse o que previsto fuera inevitable, que haya causado un daño material y directo que exceda visiblemente de los accidentes propios del curso normal de la vida por la importancia y trascendencia de su manifestación”205.
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Ibidem, p. 60-61.
203 Pulido Quecedo, Manuel, op. cit., p. 115. 204 Cobo Olvera, Tomás, op. cit., p. 47. 205Idem.
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CAPÍTULO III. LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO EN EL DERECHO