CAPÍTULO III. LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO EN EL DERECHO
A) Marco Teórico
3.1 La responsabilidad patrimonial del Estado en España.
La responsabilidad patrimonial como se ha visto en el desarrollo del presente trabajo ha sido uno de los principales pilares en los que descasa el Estado de Derecho no solo del sistema jurídico español, sino todo ordenamiento jurídico. Al respecto es importante apuntar que España ha sido pionera en instaurar una responsabilidad objetiva global a través de la Ley de expropiación forzosa de 16 de diciembre de 1954 (LEF) y tras más de cuarenta años de pacífica aceptación doctrinal es que algunos juristas últimamente discuten y cuestionan la permanencia del sistema objetivo global de la responsabilidad patrimonial206. Antes de pasar a explicar la divergencia doctrinal que ha generado el polémico tema de la permanencia de la responsabilidad objetiva global, es importante señalar como ha evolucionado el sistema de responsabilidad patrimonial del Estado en ese país.
De acuerdo a lo anterior cabe mencionar que la jurisprudencia que se ha emitido por los tribunales españoles no ha ampliado el alcance jurídico en el proceso de afirmación del principio de la responsabilidad patrimonial del poder público, a diferencia de lo que ha logrado con otras figuras jurídicas, pues los jueces españoles se han mostrado respetuosos de los principios que consagra dicha responsabilidad, lo que ha venido a darle el auge en España de lo que hoy es la responsabilidad que nos ocupa ha sido preponderantemente la doctrina, la cual será expuesta a detalle en el próximo epígrafe y por lo que es tan importante su estudio, pues ha sido esta la que superando obstáculos y resistencias ha ido logrando introducir en la legislación española la figura jurídica materia de este trabajo207. Es así como en este apartado revisaremos como ha evolucionado la responsabilidad patrimonial del Estado en España para comprender los diferentes enfoques doctrinales.
La responsabilidad patrimonial del Estado es de reciente creación en el sistema jurídico español, pues fue hasta 1950, sin considerar que la II República específicamente en el artículo 41 de la Constitución republicana de 1931 constitucionalizó por primera vez la responsabilidad de la Administración española, aunque configurándola como subsidiaria y remitiendo, para su concreción, a la Ley, y sólo en determinadas disposiciones sectoriales ha sido que los funcionarios y no la Administración son quienes respondían extracontractualmente de los daños ocasionados por su actividad a quien los sufriese208, siendo así que en términos
206 Mir Puigpelat, Oriol, La Responsabilidad Patrimonial de la Administración Hacia un Nuevo Sistema, Madrid (España),Civitas Ediciones, 2002, p. 29.
207 González Pérez, Jesús, Responsabilidad Patrimonial de las Administraciones Públicas, Madrid, Editorial Civitas, 1996, p. 39.
208 Mir Puigpelat, Oriol, op. cit., p. 37.
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generales la Administración y en sí el poder público fue prácticamente irresponsable de los daños que ocasionó.
El Código Civil preveía en su artículo 1.903, artículo derogado por la Ley 1/1991 de 7 de enero, los supuestos de responsabilidad por hecho ajeno y en su apartado quinto, disposición que ha tenido una escasísima aplicación jurisprudencial, regulaba la responsabilidad del Estado por daños ocasionados por un “agente especial”, personaje que a decir de Martín Rebollo era “un extraño que nadie conocía”209. El artículo 1.903.5 al mismo tiempo remitía al artículo 1.902 del ordenamiento legal antes invocado –disposición que regula la responsabilidad civil por hecho propio en el Derecho español-, cuando el daño fuera cometido no por un agente especial sino por un funcionario público210. De lo anterior el jurista español Mir Puigpelat opina al respecto que “el juego de ambos preceptos hubiera permitido, sin mayores dificultades, declarar la responsabilidad de la Administración ex artículo 1.902 del Código Civil siempre que un funcionario público ocasionara un daño, pero la jurisprudencia, salvo contadas excepciones, no lo entendió así. Por ello hasta 1950, la Administración fue, en España, irresponsable”211.
Así fue que en el año de 1950 mediante la Ley de régimen local del mismo año se puso remedio a esta situación, pues bajo sus numerales 405 y siguientes, se codificó la responsabilidad extracontractual (directa o subsidiaria según el caso concreto) de las entidades locales por los daños que con motivo de su actividad pudieren causar sus órganos de gobierno, sus funcionarios o sus agentes. Sin embargo esta responsabilidad no era extensiva a los órganos estatales pues su alcance jurídico se limitaba al ámbito local sin incluir a todas las Administraciones públicas, por lo que era necesario instaurar una normatividad que abarcará el ámbito estatal de los órganos de gobierno212.
Es así como se crea la Ley de expropiación forzosa de 16 de diciembre de 1954 para subsanar la deficiencia competencial antes mencionada –la Ley de régimen local quedó derogada, en materia de responsabilidad extracontractual, por la Ley de expropiación forzosa; los entes locales, por tanto, pasaron a sujetarse al nuevo régimen de responsabilidad de la Ley de expropiación forzosa213- y que en palabras del mismo jurista respecto a la implantación de esta normativa en el sistema jurídico español señaló que “la Ley de expropiación forzosa, sin embargo, no se limitó a extender a todas las Administración públicas (incluidos los entes locales y los pertenecientes a la Administración institucional) las previsiones incluidas cuatro años antes en la Ley de régimen local, sino que fue mucho más allá, construyendo un sistema
209 Martín Rebollo, Luis, Ayer y hoy de la responsabilidad patrimonial de la Administración: un balance y tres reflexiones, núm. 150, septiembre-diciembre, 1999, p. 330.
210 Mir Puigpelat, Oriol, op. cit., p. 38. 211
Idem. 212Idem.
213 García de Enterría, Eduardo, Los principios de la nueva ley de expropiación forzosa, Madrid, Instituto de Estudios Políticos, 1956, pp. 194-196.
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de responsabilidad extracontractual totalmente distinto, que ha llegado, en sus aspectos sustanciales, hasta nuestros días”214.
Ahora bien en palabras del jurista español González Pérez quien participó en la elaboración de la Ley de expropiación forzosa de 1954, refiere que “constituye una de las importantes leyes promulgadas en los años cincuenta, que estructuraron el Estado de Derecho, manifestación de un decidido propósito de sujetar la acción administrativa al Ordenamiento jurídico, siendo la que marcó el jalón definitivo en la consagración del principio de responsabilidad patrimonial de la Administración pública. El anteproyecto fue redactado en el seno del Instituto de Estudios Políticos por una Comisión constituida por los integrantes de la Sección de Administración pública, a la que se unieron los representantes de algunos Ministerios más afectados, en cuya Comisión actué como Secretario, así como en la que posteriormente redactó el Reglamento de aquella Ley”215.
Y fue así como el artículo 121.1 de la Ley en comento plasmó el principio general de la responsabilidad patrimonial del Estado en los siguientes términos: “dará también lugar a indemnización con arreglo al mismo procedimiento toda lesión que los particulares sufran en los bienes y derechos a que esta Ley se refiere, siempre que aquélla sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, o la adopción de medidas de carácter discrecional no fiscalizables en vía contenciosa, sin perjuicio de las responsabilidades que la Administración pueda exigir de sus funcionarios con tal motivo”.
El artículo 122.1 de la misma Ley, a su vez, establecía que “En todo caso, el daño habrá de ser efectivo, evaluado económicamente e individualmente con relación a una persona o grupo de personas”.
A partir de esta normativa la responsabilidad administrativa presentaba dos aportaciones diferentes que revolucionaron a las contenidas en la legislación local, la primera la de ser una responsabilidad siempre directa de la administración, ya no subsidiaria, sin perjuicio de ejercer su derecho de repetir en contra del funcionario causante del daño, y la segunda y más polémica de las dos, la de ser una responsabilidad objetiva global, lo cual se desprende del artículo antes citado 121.1 al establecer que el lesionado tendría derecho a indemnización no sólo cuando el daño derivara del funcionamiento anormal de los servicios públicos, sino aun cuando dicho servicio público hubiera funcionado de un modo normal, sin que el criterio de imputación fuera el de ilicitud o culpa216.
Es importante establecer el impacto que causó en palabras del Doctor Leguina Villa la implementación de este revolucionario sistema de responsabilidad patrimonial en España a fin de enterar al lector de la evolución que sufrió desde su rechazo hasta su aceptación jurisdiccional “durante los primeros años de vigencia de la Ley, lo que quedaba de la década de
214 Mir Puigpelat, Oriol, op. cit., pp. 38-39. 215 González Pérez, Jesús, op. cit., p. 42. 216 Mir Puigpelat, Oriol, op. cit., p. 40.
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los cincuenta y algunos años de la década de los sesenta, durante cerca de diez años, se puede decir que nuestro Tribunal Supremo y los tribunales inferiores hicieron caso omiso de este importante mandato legislativo que cambiaba radicalmente el sistema. Les parecía insólito que la administración, que nunca había respondido de nada, a partir de año 54 respondiera virtualmente de todo, y hay numerosas sentencias de pretensiones de responsabilidad hechas valer por las víctimas, que fueron rechazadas, desestimadas por el Tribunal Supremo, invocando de nuevo el artículo 1902 o 1903 del Código Civil. Por fortuna, la doctrina jurídica española en su conjunto y algunos juristas en particular dentro del ámbito de la ciencia jurídico- administrativa, no fueron tan insensibles a este importantísimo cambio legislativo, que la misma doctrina jurídica había reivindicado, reclamado y propiciado; dentro de este destacado grupo, uno de sus más distinguidos miembros es el profesor Eduardo García de Enterría. Naturalmente la doctrina científica hizo frente a ese incumplimiento o a ese rechazo inicial de la jurisprudencia de los tribunales al nuevo sistema de responsabilidad patrimonial y hay toda una floración, toda una riquísima literatura jurídica de esos años, haciendo ver las virtudes, las ventajas del nuevo sistema de responsabilidad patrimonial y afinando sus perfiles técnicos, porque no se trataba de implantar una especie de seguro universal por cualquier tipo de daño frente a la administración, sino de indemnizar a las víctimas inocentes o que no tuvieran el deber jurídico de soportar el daño padecido por la acción de la administración en cualquiera de sus manifestaciones. A partir de mediados de los años sesenta y finalizando éstos, y en toda la década de los setenta, se inicia otro rumbo jurisprudencial muy rico. Hay una casuística abundantísima en nuestra jurisprudencia de supuestos, de eventos dañosos, que van desde la falta de protección diplomática a un ciudadano en el extranjero, hasta los daños padecidos por los particulares como consecuencia del mal estado de las obras públicas o por la revocación ilegal de una licencia que permitía realizar alguna actividad, o bien por la actividad de las fuerzas de orden público actuando lícitamente para mantener el orden. Comienza a cambiar el panorama y, por tanto, los ciudadanos cobran conciencia de que se ha ganado la batalla de la responsabilidad patrimonial directa del Estado a través de todas sus personificaciones jurídico- administrativas, desde el más humilde municipio hasta la administración del Estado y de que, efectivamente, cuando un particular sufre un daño que no tiene el deber de soportar, puede acudir a la administración y si ésta no indemniza voluntariamente, los tribunales de justicia le van a indemnizar, siempre que acredite los elementos de la responsabilidad”217.
Como ya se ha mencionado fue el doctrinario García de Enterría quien defendiendo y fundamentando la responsabilidad objetiva global de la Administración contenida en el precepto legal antes citado, señaló que, por “funcionamiento del servicio público”, había que entender a toda la actividad típica de la Administración (actividad jurídica –emanación de Reglamentos y actos administrativos- y actividad material; tanto por acción como por omisión), es decir hay
217 La Responsabilidad Patrimonial del Estado (Memoria del Seminario Internacional Sobre la Responsabilidad Patrimonial del Estado), op. cit., pp. 6-7.
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que entender a todo el conglomerado orgánico administrativo, y no ya sólo la concreta función administrativa conocida por “servicio público”218.
El mismo autor arguye que la Ley de expropiación forzosa al desechar la ilicitud y la culpa como requisitos para fundamentar la responsabilidad administrativa se sustituyó la figura de la conducta dañosa del servidor público por la figura del daño antijurídico, partiendo del principio objetivo de garantía del patrimonio, es así como la antijuricidad ya no se predicaba desde la conducta del servidor público –que podía ser lícita o ilícita- sino del propio daño. Ahora bien daño antijurídico en el nuevo sistema significaba aquel perjuicio que el titular del patrimonio afectado no tuviera el deber jurídico de soportar, a menos que mediara alguna causa de justificación expresa y concreta que lo legitimara (por ejemplo: el cobro de un impuesto, una sanción impuesta, etc.)219.
El jurista español Mir Puigpelat aduce al respecto de la implementación del nuevo sistema de responsabilidad patrimonial a través de la Ley de expropiación forzosa de 1954 que “esta interpretación del sistema de responsabilidad prevista por la Ley de expropiación forzosa (y la normativa que le seguirá, en términos sustancialmente idénticos.) avalada por su creador García de Enterría, ha sido la absolutamente dominante durante cuarenta años, hasta la irrupción de la crítica de Pantaleón y la escisión doctrinal que la misma ha producido y que ya conocemos. La Ley de expropiación forzosa, al instaurar, de este modo, un régimen de responsabilidad objetiva global de la Administración, no circunscrito a concretos sectores de su actividad, rompió doblemente, y de una forma particularmente brusca, con la situación anterior a 1950: no sólo reconoció de forma general (más allá del ámbito local) la responsabilidad extracontractual de la Administración española, poniendo fin, con ello a una tradición multisecular de irresponsabilidad administrativa, sino que, además, estableció un régimen de responsabilidad objetiva global, completamente ajeno a la idea de culpa, sin parangón en el panorama europeo del momento y aun de nuestros días. La Administración española pasó, pues, de la más absoluta de las irresponsabilidades, a la responsabilidad más absoluta, sin detenerse en el estadio intermedio más generalizado: la responsabilidad por culpa. En esta brusca evolución hubo un elementos que, curiosamente, permaneció invariable: la singularidad del régimen español en el contexto europeo; singularidad, en efecto, al iniciar la década de los años cincuenta sin someter a la Administración a régimen de responsabilidad alguno, y singularidad, después, al someterla al régimen de responsabilidad más estricto. Unos cuantos preceptos de la Ley de expropiación forzosa hicieron que la Administración, de ser el sujeto menos responsable del ordenamiento jurídico español, pasara a ser el único sometido a una responsabilidad objetiva global, extendida a todos los sectores de su actividad. Aun sigue sin haber en el ordenamiento jurídico español nadie que responda con la misma amplitud que la
218 García de Enterría, Eduardo, Los principios de la nueva ley de expropiación forzosa,op. cit., pp. 199-201.
219Ibidem, pp. 175-177.
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Administración pública. Ningún particular, en efecto, queda sometido a una responsabilidad objetiva global, que se extienda a todas y cada una de sus actividades. Los particulares sólo responden objetivamente al llevar a cabo determinadas actividades; en el resto, la regla sigue siendo la responsabilidad por culpa contenida en la cláusula general del artículo 1.902 del Código Civil”220.
Al respecto del sistema de responsabilidad patrimonial que nos ocupa el jurista español González Pérez opinó que el avance era importante pero no se contempló la posibilidad de indemnizar los derechos no patrimoniales que también debían quedar protegidos por dicha Ley, al establecer que “pero la Ley de expropiación forzosa contenía una importante limitación, al referirse únicamente a la indemnización de la lesión que los particulares sufrieran en sus bienes y derechos a que la Ley se refería, es decir, según su artículo 1, la propiedad privada o de derecho o intereses patrimoniales legítimos. En consecuencia, quedaban sin protección aquellos derechos no patrimoniales, como la libertad individual, la salud, la integridad física”221. Limitación que posteriormente va a ser subsanada mediante una redacción diferente de la fórmula general del principio de responsabilidad patrimonial del Estado que atribuyó el artículo 40.1 de la Ley de régimen jurídico de la Administración del Estado (LRJAE) de fecha 26 de julio de 1957, al establecer que “los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por el Estado de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que aquella lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos o de la adopción de medidas no fiscalizables en vía contenciosa”222. Es así como el sistema de responsabilidad administrativa de la Ley de expropiación forzosa fue recogido por la Ley de régimen jurídico de la Administración del Estado de 1957, manteniendo su régimen de responsabilidad objetiva global, mejorándolo técnicamente y aclarando algunas lagunas que contenía la regulación de 1954. A su vez el legislador de 1957, al reconocer la responsabilidad objetiva de la Administración en la Ley de la organización administrativa estatal, la consolidó y le dio una mayor solemnidad confirmando y perfeccionando su rango normativo. La parte dedicada a la responsabilidad objetiva de la Administración de la Ley de régimen jurídico de la Administración del Estado estuvo vigente durante 35 años.
Sin embargo a decir del doctrinario español Mir Puigpelat fue con la Constitución de 27 de diciembre de 1978 donde la responsabilidad objetiva de la Administración pública consigue la solidez normativa que pretendía la corriente doctrinal, pues al respecto señala que “el hito más importante, sin lugar a dudas, de la posterior evolución de la institución de la responsabilidad administrativa en España ha sido su reconocimiento por parte de la Constitución de 1978 (CE). La propia concepción constitucional de la Administración pública española se vincula de forma esencial al sometimiento a responsabilidad extracontractual por los daños que su actuación
220 Mir Puigpelat, Oriol, op. cit., pp. 42-43. 221 González Pérez, Jesús, op. cit., p. 43. 222Ibidem, p. 44.
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pueda ocasionar: la Administración española, en su configuración constitucional, es una Administración responsable. La Constitución, en efecto, da el espaldarazo definitivo al principio de responsabilidad extracontractual de las Administraciones públicas, al preverlo en sus artículos 9.3, 149.1.18 y, sobre todo, 106.2. El artículo 9.3 de la Constitución Española adopta una perspectiva más amplia, al garantizar la responsabilidad de los poderes públicos; pero parece que la genérica fórmula del precepto incluye también la responsabilidad extrancontractual de la Administración pública. A su vez el artículo 149.1.18 de la misma Constitución afronta el tema de la responsabilidad extracontractual de la Administración desde la perspectiva de la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades autónomas, atribuyendo en exclusiva al Estado la regulación del sistema de responsabilidad de todas las Administraciones públicas. Este precepto está garantizando, por un lado, la existencia de un régimen unitario de responsabilidad extracontractual para todas las Administraciones públicas: y, por otro, está imponiendo la existencia de un verdadero sistema de responsabilidad administrativa. El artículo 121 de la Constitución Española, a su vez, prevé la responsabilidad extracontractual del Poder Judicial por errores judiciales y por el funcionamiento anormal de la Administración de justicia: aunque se encuentra íntimamente vinculada a ella, no se trata, sin embargo, de responsabilidad de la Administración pública”223.
Al respecto de esta adición constitucional también se pronunció el Doctor Leguina Villa en el Seminario Internacional sobre responsabilidad patrimonial del Estado organizado por el Instituto Nacional de Administración Pública celebrado en México al expresar que “este