Las políticas sociales, por sí solas, no bastan para lograr la equidad y superar la pobreza. El desarrollo social no puede ser responsabilidad exclusiva de las políticas sociales, porque es una
tarea que está más allá de sus posibilidades. Si hay crecimiento, se crearán puestos de trabajo que permitirán que las personas satisfagan con autonomía sus necesidades. Asimismo, el Estado dispondrá de mayores recursos, obtenidos fundamentalmente por la vía impositiva, para implementar programas de naturaleza social.
Lo anterior no debe ocultar el papel decisivo de las políticas sociales en la disminución de la pobreza y en la mejora de las condiciones de vida de la población, tanto directa como indirectamente, a través de su influencia sobre el crecimiento económico. Ellas cumplen funciones de inversión en capital humano, al dotar a la población de las capacidades necesarias que les permiten una mejor inserción en el mercado laboral. En tal sentido, las políticas sociales constituyen un prerrequisito del crecimiento económico, especialmente en la actualidad, en que el principal factor productivo ha pasado a ser el conocimiento. También son responsabilidad de las políticas sociales las funciones de compensación social, con las que contribuyen a mantener condiciones mínimas de vida de los afectados por crisis de cualquier tipo, asegurando el mantenimiento del capital humano de la sociedad. Finalmente, les cabe responsabilidad en la integración social, cuando se orientan a superar la exclusión de la población rural y de quienes son afectados por discriminaciones de diverso tipo (etnia, género, generación, ubicación geográfica, y otros).
Cuando se analiza la evolución de los países latinoamericanos y del Caribe en los últimos 50 años, se advierten progresos importantes en las condiciones de vida de la población, ejemplificados en la reducción de la tasa de mortalidad infantil, la prolongación de la esperanza de vida al nacer, la extensión de la duración de la educación formal y la reducción del analfabetismo, así como en la ampliación de la cobertura de saneamiento básico y agua potable. Junto con esos progresos, se constatan problemas serios de equidad: existe una pobreza estructural; la mayoría de los trabajadores se ocupan en el sector informal y perviven mecanismos de exclusión social.
Las políticas sociales, que deben contribuir —como se vio— tanto al crecimiento económico como al logro de la equidad, se han caracterizado, empero, por: el acceso segmentado; un supuesto universalismo que no se concreta en la práctica; la prestación de servicios sociales a través de una red fragmentada, donde es común la duplicación de funciones y servicios, lo que conduce al desperdicio de recursos y provoca competencia interinstitucional; la inercia burocrática, que deriva en la continuidad de programas ineficaces; o, alternativamente, la discontinuidad de programas, cuya maduración no puede alcanzarse en un corto plazo. Asimismo, son permeadas por un componente corporativista que explica la concentración de los beneficios en ciertos grupos
Muchos programas sociales no llegan a los más necesitados, debido a barreras culturales, al analfabetismo, a la falta de información sobre su disponibilidad, a que los destinatarios viven en lugares apartados, o porque los servicios están concebidos para responder a las necesidades de otros grupos sociales, entre otros obstáculos. Igualmente, si bien los servicios pueden ser gratuitos, hay costos de transacción (transporte, tiempo y otros) que en general no se consideran en el momento de la formulación, y que no pueden ser sufragados por quienes tienen menos recursos.
Ante esta situación, y ya desde la década de los años setenta, han surgido propuestas alternativas de diseño y puesta en práctica de políticas sociales.
A grandes rasgos, las maneras de plantearse el diseño y aplicación de los programas sociales se relacionan con algunas dimensiones básicas: la institucionalidad, la opción público-privada, las fuentes de financiamiento y la asignación de recursos, y la identificación de los beneficiarios y de los medios o resultados perseguidos.
En materia de institucionalidad, la política social tradicional entregaba todas las funciones (financiación, diseño, aplicación, supervisión) al Estado, mientras que hoy es común que se tenga en cuenta la presencia de otros actores sociales, como los gobiernos locales, las instituciones
filantrópicas o voluntarias, el subsector comercial, y las familias y comunidades, que se supone pueden cumplir mejor algunas funciones o actividades, las que pueden separarse y no necesariamente ser realizadas en su totalidad por el Estado.
También se produjo un cambio desde la concepción centralista del Estado, que caracterizó históricamente a la región, abriendo paso a la descentralización de responsabilidades y recursos. En algún momento este proceso se vio como una panacea, mientras que en la actualidad han surgido posiciones que ven sus dificultades, o que llaman la atención con respecto al modo, forma y tiempo de llevar a cabo esa descentralización.
En el modelo tradicional, el sector público decide qué problemas enfrentar y cómo atacarlos. Los usuarios quedan con pocas opciones; sólo pueden aceptar o no la prestación. La alternativa, muy fortalecida por la experiencia de los fondos de inversión social, postula en cambio la conveniencia de aplicar la lógica de proyectos, como una manera de aprovechar la capacidad de innovación diseminada en la sociedad.
Respecto de las fuentes de financiamiento de la política social, éstas han sido las arcas fiscales. Hoy se busca la cofinanciación, no sólo para recuperar costos, sino también para animar el compromiso de la comunidad con el programa, enfrentando el hecho de que tal cofinanciación obligatoria puede entrañar, como demuestra la experiencia, el riesgo de excluir a los más pobres.
En cuanto a la asignación de recursos, se discute si ellos deben financiar la oferta provista por el Estado o, si por el contrario, corresponde el subsidio a la demanda. En este último caso, el financiador transfiere un poder de compra (vía cupones o "vouchers") al beneficiario para que "compre" el bien que estime adecuado en el (cuasi)mercado, lo que plantea como requisito fundamental el que exista más de un oferente.
El principio de equidad aconseja tratar desigualmente a quienes son socioeconómicamente desiguales (acción afirmativa o discriminación positiva). Una oferta homogénea para situaciones heterogéneas sólo puede conducir a mantener las diferencias previamente existentes. Corresponde proponer alternativas distintas, ajustadas a las necesidades de grupos diversos.
En la mayoría de los casos, el sistema de protección social se amplía progresivamente, incorporando a sectores postergados a medida que se dispone de mayores recursos. Por ello la cobertura suele atender primero a los menos necesitados, pero que tienen mayor capacidad de defensa de sus intereses. Cuando —como sucede con la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social— se prioriza la superación de la pobreza, se requieren otros criterios. De ese modo, se pone énfasis en la focalización, que consiste en identificar con la mayor precisión posible a los beneficiarios potenciales y diseñar el programa con el objetivo de asegurar un alto efecto per cápita en el grupo seleccionado, mediante transferencias monetarias o entrega de bienes o servicios. La idea es que cuanto más precisa sea la identificación del problema (carencias a satisfacer) y de quienes lo padecen (población objetivo), más fácil resultará diseñar medidas diferenciadas y específicas para su solución. Asimismo, aumentará la eficiencia en el uso de los recursos escasos; y será mayor la repercusión producida por el programa, al concentrar los recursos en la población de mayor riesgo.
Siempre se destaca la necesidad de ampliar la cobertura, lo que sin duda es muy importante. Puede, sin embargo, conducir a distorsiones, por cuanto es más fácil ampliarla en poblaciones urbanas concentradas que en áreas rurales dispersas, aun cuando en estas últimas existan mayores niveles de necesidad. Igualmente, una cobertura elevada puede no producir resultados, como sucede con programas nutricionales que, pretendiendo atender a más personas, reducen (por debajo de las normas mínimas) la cantidad de calorías y proteínas entregadas. También puede ampliarse la cobertura sin producir efectos, como acaece cuando se aplica el programa a quienes no tienen necesidades insatisfechas. También suele acentuarse la necesidad de la inversión en infraestructura
social (construcción de escuelas, puestos de salud, hospitales) y, en otras ocasiones, de elevar los sueldos del personal, independientemente de si quienes los perciben realizan adecuadamente su trabajo, y de si los destinatarios se benefician realmente con las prestaciones.
Más que centrarse en los medios, cabe preocuparse por el impacto, entendido como la magnitud del beneficio que reciben los destinatarios de acuerdo a los objetivos buscados por el programa. Esto exige utilizar criterios que permitan identificar el grupo al que se pretende llegar (focalización) y, también, calibrar los logros mediante una metodología de evaluación adecuada.
En el capítulo siguiente se hace un análisis de algunos sectores clave de las políticas sociales (empleo, educación, salud, pensiones, vivienda), con el objeto de mostrar las reformas introducidas en estos ámbitos en los últimos años.