a)
La inflexión en el sistema educativo
El crecimiento con equidad sólo es posible si se logra una competitividad basada en recursos humanos más capacitados, y con potencial para agregar progresivamente valor intelectual y progreso técnico a la base de recursos naturales. Sin inversión en educación, la economía sólo dispondrá de trabajadores en condiciones de pobreza y con escasa formación y no podrá, por lo tanto, incorporar progreso técnico.
La educación constituye, pues, un área privilegiada para compatibilizar equidad, competitividad y participación ciudadana. Una educación pertinente a los requerimientos productivos y sociales, de calidad adecuada y que sea cursada oportunamente es fundamental para elevar la productividad y la eficiencia social, y ampliar las oportunidades de acceso al bienestar y a la participación cultural y política.
Lo anterior apunta a la necesidad de un gran salto. La población debe aprender más y aprender distinto. Debe adquirir las destrezas requeridas para incorporarse creativamente a las nuevas formas de producción y participar de manera constructiva en diversos espacios públicos. De este modo, la educación puede generar la sinergia necesaria entre dinamismo productivo, bienestar social e institucionalidad democrática.
b)
La situación regional
La región muestra deficiencias en cuanto a la calidad, eficacia y utilización de los recursos en el sistema educativo, lo que se traduce en escasa equidad.
i) Calidad. Aunque hay importantes diferencias entre un país y otro, en el nivel regional
sólo la mitad de los estudiantes que ingresan a la educación primaria terminan ese ciclo. Los alumnos tienen un rendimiento muy inferior al de sus pares de los países industrializados o al nivel considerado estándar en las pruebas en lectura, matemáticas y ciencias. Muchos niños no adquieren un dominio básico del idioma materno y de matemáticas, y la educación secundaria en general no capacita a los estudiantes para incorporarse efectivamente al sector moderno de la economía. Además, cerca del 50% de los alumnos incorporados a los distintos sistemas escolares no alcanzan los objetivos mínimos dispuestos por los currículos nacionales.
ii) Cobertura y repitencia. Durante la última década América Latina ha alcanzado altos
niveles en la matrícula escolar, llegando a considerarse un problema resuelto casi en su totalidad en el nivel primario. En este nivel se ha logrado alcanzar un 96.3% en la tasa neta de escolarización para la población de 8 años. Por otra parte, la tasa de escolarización regional en educación preescolar alcanza al 23% (OEA, 1998). En la educación media las tasas de escolaridad son muy variables por países, desde el 75% en Cuba hasta el 22% en Haití, según datos de la UNESCO para los años 1991-1994. Si bien la cobertura del sistema educativo es elevada en relación con el nivel de desarrollo, se observa una alta tasa de repitencia. De los 9 millones de niños que ingresan anualmente a primer grado (90% o 95% de la cohorte), alrededor de 4 millones fracasan en el primer año. Cerca de un tercio de los alumnos repiten cada año —ya en la matrícula del primer año de primaria la repitencia alcanza al 40%— y se calcula que el costo adicional de enseñar a los repitentes llega a 4 200 millones de dólares anuales (Puryear y Brunner, 1994; Rivero, 1995).
iii) Equidad. Los sistemas de medición de calidad que han comenzado a aplicarse en los últimos años muestran una clara segmentación del rendimiento escolar, que coloca en desventaja a los alumnos provenientes de familias de bajos ingresos (véanse los cuadros VII.4 y VII.5). La inequidad también se expresa en la distribución del gasto en educación, pues a fines de la década pasada se destinaba más del 25% a la educación superior, y en la actualidad el quintil socioeconómico más alto recibe un 50% de este subsidio, en tanto el quintil de ingresos más bajo sólo se beneficia con 5%.49 Se observa una desigual extensión horaria entre las escuelas públicas y las privadas, donde las jornadas escolares de las primeras alcanzan a sólo entre 3 y 4 horas diarias, mientras las de las segundas se extienden a 5 y 6 horas diarias. Finalmente, la falta de pertinencia de los currículos en relación al contexto sociocultural de los estudiantes afecta negativamente a los alumnos de grupos indígenas, cuya lengua materna no es el español y que en su mayoría viven en condiciones de pobreza.
Cuadro VII.4
PROMEDIOS DE RENDIMIENTO SEGÚN NIVEL SOCIOECONÓMICO (4º BÁSICO)a
(Porcentajes)
Rendimiento Nivel bajo Nivel medio Nivel alto
Lenguaje 47.9 58.4 71.9
Matemáticas 43.8 49.8 59.0
Total 46.0 54.1 65.5
Fuente: Oficina Regional de Educación de la UNESCO para América Latina y el Caribe (OREALC), "Medición
de la calidad de la educación: resultados", serie Estudios, vol. 3, Santiago de Chile, Red regional para la capacitación, la inversión y la investigación en los campos de la planificación y la administración de la educación básica y de los programas de alfabetización (REPLAD), 1994.
a Argentina, Bolivia, Chile, Costa Rica, Ecuador, República Dominicana y Venezuela.
Cuadro VII.5
DISTRIBUCIÓN PORCENTUAL DE LOS ALUMNOS SEGÚN NIVEL
SOCIOECONÓMICO Y CUARTIL DE RENDIMIENTO TOTALa
Cuartiles de rendimiento Nivel socioeconómico 0-25 26-50 51-75 76-100 Bajo 8.9 60.6 26.4 2.2 Medio 3.1 40.0 48.0 8.9 Alto 1.4 15.3 55.1 28.1
Fuente: Oficina Regional de Educación de la UNESCO para América Latina y el Caribe
(OREALC), "Medición de la calidad de la educación: resultados", serie Estudios, vol. 3, Santiago de Chile, Red regional para la capacitación, la inversión y la investigación en los campos de la planificación y la administración de la educación básica y de los programas de alfabetización (REPLAD), 1994.
a Argentina, Bolivia, Chile, Costa Rica, Ecuador, República Dominicana y Venezuela.
49
Actualmente, países como Bolivia y Venezuela se enfrentan a intensos conflictos políticos porque incluyen, en la agenda de sus reformas, una redistribución del gasto social desde el nivel terciario al primario, con objeto de imprimir un sesgo socialmente más equitativo al gasto público destinado a educación.
Al examinar el número promedio de años de estudio tanto de los jefes como del conjunto de los miembros del hogar ocupados, se advierte un alto grado de correspondencia entre la distribución del ingreso y la distribución de la educación. Es decir, a mayor nivel de educación, mayor nivel de ingresos percibidos. Lamentablemente “el 80 % de los jóvenes urbanos proviene de hogares en que los padres presentan un capital educativo insuficiente (menos de 10 años de estudio) y de un 60% a un 80% de ellos no alcanza el umbral educativo básico para acceder al bienestar que actualmente exige, dependiendo de los países, alrededor de 12 años de estudio.” (CEPAL, 1998a, p. 59).
Esto implica que una elevada proporción de jóvenes latinoamericanos hereden una educación insuficiente, que se traducirá en empleos mal remunerados, prefigurando limitaciones a sus oportunidades de bienestar y a la de sus futuros hogares.
En este sentido, puede distinguirse la equidad presistema, la equidad intrasistema y la equidad postsistema.
La equidad presistema se refiere a las grandes diferencias de rendimiento entre los estudiantes según el medio sociocultural del que proceden y, en especial, según el clima educacional de los hogares, marcado de manera decisiva por el nivel educativo de los padres.
La equidad intrasistema tiene que ver con el grado de homogeneidad de la calidad de la oferta educativa de establecimientos que atienden a distintos estratos socioeconómicos y que funcionan en diferentes entornos geográficos. La evaluación de la calidad de la educación ha mostrado la segmentación existente y el rendimiento diferencial entre establecimientos, según el nivel socioeconómico de sus alumnos y de la zona geográfica en que se ubican.
Finalmente, la equidad postsistema alude a la capacidad de inserción productiva, movilidad social y desarrollo de potencialidades al egresar del sistema educativo. Cuanto mayor sea el número de años de educación formal de los alumnos, mayores probabilidades tendrán, cuando egresen, de salir de la pobreza o de no caer en ella (véase el cuadro VII.6).
Las reformas educativas en curso apuntan básicamente a mejorar la equidad intrasistema, que es más susceptible de ser abordada por las políticas educacionales, aunque debe reconocerse que también se han logrado avances en la equidad presistema, fundamentalmente a través de los programas de educación bilingüe, de extensión de cobertura preescolar para la estimulación temprana, de ampliación del acceso al sistema de la población asentada en zonas rurales y de participación de la comunidad. En cuanto a la equidad postsistema, cabe destacar los esfuerzos que se realizan en algunos programas en curso para ofrecer alternativas de salida no terminal y de continuación de los estudios en variantes de educación técnica.
Cuadro VII.6
TRAMOS EDUCACIONALES IMPORTANTES PARA CONTAR CON BUENAS PROBABILIDADES DE NO CAER EN LA POBREZA (América Latina, áreas urbanas de algunos países)
Tramo Ingreso promedio en valores Porcentaje de
País Año educacional de la línea de pobreza no pobres
Argentina 1997 12-14 7.5 95 Brasil 1996 10-11 7.1 92 Chile 1998 12-14 6.3 91 Colombia 1997 12-14 4.8 87 Costa Rica 1997 13-14 8.1 96 Ecuador 1997 12-14 4.1 70 El Salvador 1997 11-12 5.9 89 Panamá 1997 12-14 7.0 93 Paraguay 1996 12-14 4.9 88 R. Dominicana 1997 13-14 6.2 88 Uruguay 1997 10-11 6.1 98 Venezuela 1994 13-14 4.1 79
Fuente: CEPAL, sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos países.
c)
La reforma educativa
Las reformas educacionales impulsadas en la región durante la década pasada avanzaron en introducir cambios en el financiamiento, la gestión y la administración del sistema educacional. Sin embargo, tanto la calidad como la equidad en la oferta de educación dentro del sistema formal presentan todavía graves deficiencias.
i) El desafío de la equidad en las reformas educativas. El gran desafío pendiente en la
oferta educativa está en el rendimiento escolar y en las posibilidades de inserción productiva a futuro. El mejoramiento de la equidad requiere un mayor efecto sobre los logros educativos en los sectores pobres, lo que implica trabajar sobre las condiciones de la oferta y de la demanda educativa.
Esto parece requerir un conjunto diversificado de políticas orientadas a favorecer a los grupos más vulnerables: extender medidas compensatorias hacia zonas de menor rendimiento escolar; generar programas intersectoriales y comunitarios que tengan un efecto más sistémico sobre las condiciones de acceso de los pobres a la educación formal; reforzar e incrementar los programas focalizados, cuyo apoyo al rendimiento educativo de los grupos más vulnerables logre resultados sostenidos en el tiempo; adaptar el currículo de los ciclos prebásico y básico a las condiciones socioculturales de los educandos; y manejar adecuadamente el instrumento del subsidio para mejorar la oferta de la educación pública y el acceso por parte de las familias de bajos ingresos.
Los logros educacionales en los sectores pobres se miden sobre todo en términos de continuidad educativa, que se expresa en tres aspectos: asistencia efectiva a clases, progresión efectiva a lo largo del proceso (minimización de la repitencia), y permanencia en el sistema (minimización de la deserción).
Muchos países muestran un contraste entre altas tasas de ingreso al sistema y baja continuidad en él hasta el final de la enseñanza secundaria, con altos grados de repitencia,
deserción e inasistencia escolar concentrados en las zonas más deprimidas o dispersas, y en las familias con menores ingresos. Esto resulta tanto más problemático si se considera, tal como se observa en el cuadro VII.6, que actualmente se requiere como promedio para la región de al menos 10 a 11 años de educación formal para contar con 90% o más de probabilidad de no caer (o no seguir) en la pobreza. Asimismo, sólo dos años menos de estudio implican alrededor de un 20% menos de ingresos durante toda la vida activa.
Los esfuerzos e inversiones destinados a incrementar la continuidad educativa son eficientes y eficaces en más de un sentido.
Primero, porque optimizan el uso del gasto de inversión en cobertura educativa aumentando el logro promedio, el uso real de la oferta escolar a lo largo del año, y la inversión anual en educación, lo que imprime mayor eficiencia al conjunto del sistema educativo.
Segundo, porque dado que la discontinuidad educativa más aguda se presenta en los grupos más vulnerables (pobres y, sobre todo, pobres rurales), el apoyo a la continuidad beneficia a estos grupos y tiene, por ende, un sesgo redistributivo progresivo.
Tercero, porque existen significativos retornos intergeneracionales de la mayor continuidad educativa, dada la alta incidencia del nivel educativo de los padres en el rendimiento educativo de los hijos. Mejorar por esta vía el clima educacional de los hogares cuyos jefes futuros serán los actuales educandos, produce un efecto favorable en el desempeño educacional de niños y jóvenes de la próxima generación, reduce los grados de deserción y repetición y aumenta la cantidad y oportunidad de los años de estudio cursados.
Cuarto, porque existe correlación evidente entre mayor educación de las mujeres pobres y mejores condiciones de salud de sus familias a futuro, pues la escolaridad de las mujeres es determinante en reducir la mortalidad y morbilidad infantiles, mejorar la salud y nutrición familiares, y disminuir las tasas de fecundidad.
ii) Agenda de las reformas. Los gobiernos de la región han realizado, durante los años
noventa, reformas educativas que han planteado la necesidad de un reordenamiento institucional y administrativo. Estas reformas se proponen producir transformaciones en: los contenidos y procesos de enseñanza, el financiamiento del sistema y los mecanismos de asignación de recursos; el papel reservado al Estado y al mercado; la recapacitación de los docentes; la modernización y descentralización de la gestión educativa; el monitoreo de la calidad de la oferta; y el acercamiento de la oferta educativa a las condiciones socioculturales de los beneficiarios y a la demanda posterior de capacidades en el mundo del trabajo. Todos estos componentes de las reformas educativas en curso han apuntado a mejorar la calidad de los procesos de aprendizaje en el sistema de educación básica y, en menor medida, en la educación media; mejorar la eficiencia y la eficacia en el uso de recursos para la educación; y, por distintas vías, hacer más equitativo el acceso a una educación de calidad y a mayores logros educativos.
La reforma educativa es vista como positiva y necesaria por las autoridades, los técnicos y la opinión pública. Por ello, es la más generalizada, suele contar con recursos públicos adicionales y préstamos internacionales, e interesa a la ciudadanía, la que está dispuesta a participar en sus programas, e incluso a invertir parte de sus ingresos con tal objeto.
Pese a ello, no está exenta de conflictos: las pugnas entre el gobierno y el magisterio limitan el posible éxito, al igual que los avances polémicos en la descentralización administrativa y financiera y la resistencia de los intereses de la educación superior a una redistribución de los
recursos fiscales en favor de los otros niveles. La persistencia de dificultades en estos ámbitos ha conducido a prestar atención a la viabilidad de las reformas.
iii) Los procesos de reforma educativa en distintos países y aspectos. Si bien la
reforma educacional es un tema central en las agendas de gobierno de todos los países de la región, los componentes que se han privilegiado varían de un país a otro (véase el cuadro VII.7). Interesa considerar algunos avances recientes en los aspectos de la reforma que pueden tener mayor repercusión en la equidad y en las buenas prácticas en política educacional. Para ello hemos seleccionado las siguientes áreas de consideración: evaluación educativa, descentralización de la gestión educacional, subsidios a la demanda, programas multiculturales para grupos étnicos, programas para el apoyo y fortalecimiento de la capacidad docente.
- Evaluación educativa
Para formular medidas de reforma que ejerzan una influencia positiva en la calidad y equidad de la educación es fundamental contar con buenas herramientas de diagnóstico. Un elemento de la reforma que ha sido considerado prioritario por algunos gobiernos y sobre todo por las agencias internacionales es la evaluación educativa, vale decir, la aplicación sostenida de sistemas de medición de calidad y logros educacionales. En la medida en que se instituyan sistemas confiables de medición, se podrá optimizar el uso de recursos para apoyar a las escuelas más necesitadas (como ya ocurre en algunos países); compatibilizar las reformas proyectadas con la situación existente (en materia curricular, de textos, de cambios en sistemas pedagógicos); y recompensar las mejorías en logros de las escuelas.
Prácticamente todos los sistemas nacionales de evaluación se centran en el desempeño escolar luego de un período de instrucción, lo que permite evaluar avances y cambios en la capacidad cognitiva de los estudiantes. Se procura evaluar en los alumnos su desarrollo de habilidades, la adquisición de conocimientos, la capacidad para resolver problemas o adquirir destrezas, y los cambios en las actitudes y preferencias. Con ello no sólo se busca medir el rendimiento de los estudiantes, sino también determinar el progreso logrado por las escuelas y distritos escolares en la consecución de metas estandarizadas del sistema educativo, e identificar problemas en los programas de estudio y los procesos de aprendizaje.
Los sistemas de medición pueden contribuir a mejorar la calidad de la educación por varias vías, a saber: mediante el establecimiento de una medida de referencia del aprendizaje y la fijación de estándares; identificando insumos y procesos eficaces, que permitan lograr avances mensurables en el rendimiento académico; movilizando a la opinión pública en favor de la educación; generando información para reexaminar los programas didácticos e incentivos de buen desempeño de docentes y escuelas; y contribuyendo al análisis de los problemas de comprensión y aplicación de conocimientos de los estudiantes.
Un estudio reciente publicado por el Programa de Promoción de la Reforma Educativa en América Latina y el Caribe (PREAL), que considera los avances en evaluaciones educacionales en seis países de la región, destaca los casos de Chile, Argentina y México como aquellos de mayores avances y consolidación en evaluaciones educativas, y donde más se han aprovechado las evaluaciones para el posterior diseño de políticas, la reforma curricular y el mejoramiento de las escuelas (Wolff, 1998). Los sistemas que cuentan con mayor consolidación en el tiempo son los de Chile y de países del Caribe de habla inglesa.
Cuadro VII.7
ÉNFASIS DE LA REFORMA EDUCACIONAL EN ALGUNOS PAÍSES DE LA REGIÓN, 1996
Racionalidad y énfasis de las medidas Argen- tina
Bolivia Colombia Costa Rica
Chile Paraguay Perú Uruguay Incremento cobertura de educación a) preescolar; b) primaria; c) secundaria X X X X X X X Reestructuración niveles educativos X X
Establecimiento de vínculos con
educación técnica X X
Ampliación de la jornada escolar X X X X
Estructura sectorial
Reducción de tasas de deserción
y repitencia X X X X
Reformas del currículo de la educación primaria y secundaria
X X X X X
Educación bilingüe (combinación
con lenguas indígenas) X X
Refuerzo aprendizaje de un
segundo idioma (inglés) X X X
Uso de informática con fines educativos en primaria y secundaria X X X X Contenido de la educación
Mejora de materiales de apoyo (libros y otros) y de la infraestructura
X X X X X X X
Uso de sistemas de medición de
calidad de la educación X X X X X X X
Evaluación Evaluación periódica de
docentes X
Incremento de docentes
graduados y nivel de preparación X X
Participación de docentes en la reforma X Docentes Elevación de remuneraciones X X X Programas de capacitación X X X X X Acciones de fomento de la equidad, en cuanto a acceso y a calidad X X X X X Programas focalizados complementarios X X X X X Selección de beneficiarios Mecanismos de subsidio a la demanda, o a la oferta con criterios de demanda
X X
Incremento de competencias de
las unidades educativas X X X X X
Delegación de la administración a entidades subnacionales X X X Descentralización en ámbito pedagógico X X Descentrali- zación Promoción de participación comunitaria en la reforma X X X
Fuente: Elaborado sobre la base de CEPAL, La brecha de la equidad (LC/G.1954/Rev.1-P), Santiago de Chile, 1997, p. 118. Publicación de las Naciones Unidas, N° de venta: S.97.II.G.11.
El estudio señala como novedosos el intento de Brasil de evaluar instituciones de educación superior; las evaluaciones hechas en Costa Rica de la capacidad de aprendizaje entre niños que ingresan a la educación primaria, y los exámenes para los alumnos que terminan la educación secundaria; las evaluaciones aplicadas en México para medir conocimientos y habilidades de los profesores; el uso que se hace en Chile de evaluaciones para orientar asignación de recursos, sobre todo para focalizar fondos en escuelas de bajos rendimientos; y los esfuerzos de Argentina por utilizar las evaluaciones como insumo de la reforma curricular. En Perú, el Ministerio ha puesto en marcha un sistema nacional de medición de la calidad que incluye tanto pruebas de rendimiento
escolar como la participación de la comunidad educativa, lo que incluye encuestas a directores, profesores y padres de familia. En Uruguay se ha implantado un sistema regular de evaluación del