La vivienda ocupa un decisivo papel en la calidad de vida de las personas y en su vida familiar. Está vinculada, además, al acceso a servicios básicos (agua potable, electricidad y alcantarillado) y, por ende, es base de la salud. La carencia de una vivienda está asociada a bajas esperanzas de vida al nacer, elevadas tasas de mortalidad y morbilidad y poca o nula posibilidad de movilidad social. En otras palabras, el problema habitacional está estrechamente vinculado a otros aspectos sociales, de ahí la importancia de tener en cuenta las necesidades mínimas de protección y abrigo, sin la limitante del ingreso.
A partir de la década de los años ochenta, se ha observado en la mayoría de los países de la región una reorientación de la política de vivienda, en pos de implantar un sistema que garantice el acceso a viviendas básicas a personas de menores ingresos, mediante el desarrollo de instituciones e instrumentos de mercado. En la actualidad hay consenso en cuanto a que el Estado debe actuar ya no como constructor y financiador directo de viviendas, sino en un “rol facilitador y subsidiario”, creando incentivos de mercado y asegurando el acceso a la vivienda de todas las familias, independientemente de su nivel de ingreso.
Este nuevo esquema plantea dos tipos de dificultades. Por una parte, la mala calidad de vida como producto de la alta concentración de la población en zonas urbanas, y por otra, las carencias que afectan a la población más pobre.
En efecto, el proceso acelerado de urbanización experimentado por la mayoría de los países de la región en las pasadas décadas ha provocado un crecimiento desordenado de las ciudades y un exagerado desarrollo de barrios periféricos, que muchas veces no cuentan con los servicios mínimos.
Esto ha dado origen a problemas de diversa índole. En primer lugar, la mayor demanda por viviendas se ha traducido en que los precios de los terrenos, en especial los urbanos, sufran un aumento muy superior al alza experimentada por los salarios reales o la tasa de crecimiento. En consecuencia, la proporción del valor del suelo llega en algunos casos a más de 60% del valor total de las viviendas de tipo social. En un intento por abaratar costos, con el objeto de que los proyectos continúen siendo rentables, las empresas constructoras utilizan materiales de mala calidad. Según estudios realizados en la Pontificia Universidad Católica de Chile, sólo el 18% de los subsidios habitacionales en Chile llegan al primer quintil de ingresos, en tanto que el 60% lo reciben los dos últimos quintiles que, en su gran mayoría, son propietarios de suelos cuyo precio ha tendido a subir en forma continua, y en los que se han construido viviendas de tipo social. Es importante tomar en cuenta que el aumento en el precio del suelo también se explica en parte por el cambio morfológico que han venido experimentando las ciudades, como por ejemplo el surgimiento de los grandes centros comerciales.
A ello se agrega que la mayor demanda por transporte, producto de las distancias más largas que deben recorrer las personas para acceder a sus fuentes de trabajo, y la fuerte concentración en las ciudades, han elevado las emisiones tóxicas generando, por ende, una mayor contaminación ambiental.
Como consecuencia de los mayores costos de las viviendas y del transporte, de la mayor cantidad de tiempo requerida para los traslados hacia y desde los centros productivos, de la mayor congestión e ineficiencia y de la alta contaminación ambiental, se ha deteriorado la calidad de vida.
El primer problema que enfrenta el diseño de políticas, es la falta de cálculos acuciosos respecto de las carencias que afectan a un alto porcentaje de la población. La mayoría de las estimaciones de déficit habitacionales se basan en censos poblacionales y no existen encuestas específicas, centradas en el tema de la vivienda propiamente tal.
En un intento por contribuir a una mejor visión de la situación de vivienda y de realizar comparaciones entre países en algunas áreas, la CEPAL (1999 a, b, c) ha realizado algunos estudios de caso, empleando información de las encuestas de hogares. Como estas encuestas se centran principalmente en ingresos y empleo, y las preguntas referidas al tema de vivienda no se realizan todos los años en todos los países, la información tiene algunas limitaciones relacionadas con la falta de uniformidad en cuanto a cobertura y período. De hecho, sólo se dispone de información confiable sobre cuatro países de la región. Pese a ello, se han construido indicadores que, sin ser idénticos, son al menos comparables, contribuyendo así a un mejor dimensionamiento del problema.
De acuerdo con estos estudios, en todos los países analizados el déficit cuantitativo, definido como la carencia absoluta de vivienda, afecta proporcionalmente en mayor medida a hogares “indigentes” y “pobres no indigentes”, como se observa en los índices de incidencia (véase el cuadro VII.13). Con excepción de Bolivia, sucede lo mismo con el déficit cualitativo, que se refiere a la ausencia de condiciones mínimas de habitabilidad, tales como falta de servicios básicos, mala calidad de las viviendas, o hacinamiento.
Además, es importante señalar que esta fuerte desigualdad subsiste no obstante que: a) el gasto social en vivienda aumentó en 6% como promedio en la región en el bienio 1996-1997 (CEPAL, 1998a) en comparación con el bienio 1990-1991; b) en algunos países la producción anual de viviendas ha llegado a superar la demanda que se genera cada año como producto del crecimiento vegetativo de la población y de la formación de nuevos hogares; c) hubo un importante aumento en la disponibilidad de servicios públicos que se ha observado en todos los países de la región en la última década (CEPAL, 1999b).
Cuadro VII.13
ÍNDICES DE INCIDENCIA a PARA ALGUNOS PAÍSES DE LA REGIÓN, 1994
Índice/país Bolivia (1992) Colombia Chile Uruguay
Déficit cuantitativo - Indigentes - Pobres no indigentes - No pobres 166.3 127.3 64.9 143.2 129.1 76.3 214.5 145.9 80.6 … 250.0 90.8 Déficit cualitativo - Indigentes - Pobres no indigentes - No pobres 82.5 84.5 119.0 201.9 140.2 55.7 162.9 160.0 81.6 … 362.0 83.8
Fuente: Elaboración del autor sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los
respectivos países.
a Razón entre el porcentaje de déficit que recae sobre cierto grupo y la participación de ese grupo en la población total.
Dado que en los hogares “indigentes” y “pobres no indigentes” el ingreso disponible promedio total es considerablemente inferior al del promedio de la población (véase el cuadro VII.14), y como la incidencia del desempleo es considerablemente mayor, la posibilidad de acumular ahorro con el objeto de superar su situación de carencia sobre la base de sus propios medios, se dificulta fuertemente.
Cuadro VII.14
DISTRIBUCIÓN DE HOGARES E INGRESO, EN RELACIÓN CON LA LÍNEA DE POBREZA, 1994
Distribución de hogares Promedio
región
Bolivia (1992)
Colombia Chile Uruguay
Indigentes 12 17.5 16.2 5.9 1.1
Pobres no indigentes 34 27.8 24.4 16.9 4.7
No pobres 54 54.7 59.4 77.2 94.2
Total 100 100 100 100 100
Índice del ingreso total disponible per cápita del hogar
Indigentes 100 100 100 100
Pobres no indigentes 191 238 214 200
No pobres 656 925 871 578
Fuente: CEPAL, sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos países.
En un intento por identificar los hogares deficitarios, se analizaron algunas de las características socioeconómicas del grupo familiar. La incidencia del déficit habitacional, tanto cuantitativo como cualitativo, resultó mayor cuanto más jóvenes eran los jefes de hogar y menor su nivel educacional. Ahora bien, las variables edad y educación del jefe del hogar muestran, por lo general, una alta correlación con el ingreso. En otras palabras, tras la mayor incidencia de déficit de vivienda entre los hogares encabezados por jefes de menor edad y calificación, se encuentra el ingreso como factor decisivo en la capacidad de ahorro y, frecuentemente, como determinante del acceso al crédito. Estos resultados se confirman también al analizar la asociación existente entre déficit de vivienda y categoría ocupacional del jefe del hogar. El gráfico VII.1 permite vislumbrar en forma más clara estas asociaciones, tomando como variable el ingreso disponible de los jefes de hogar ocupados.
Gráfico VII. 1
DÉFICIT DE VIVIENDA E ÍNDICE RELATIVO DEL INGRESO DISPONIBLE DE LOS JEFES DE HOGAR OCUPADOS
Fuente: Elaboración del autor sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de
los respectivos países.
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 110 120 130 140 150 160 Ingre s o re la tiv o
Bolivia Colombia Chile Uruguay
Países
En todos los países estudiados, se observa que en aquellos hogares donde no existe déficit habitacional, el ingreso del trabajo del jefe del hogar es considerablemente superior, llegando a ser, con excepción de Uruguay, equivalente al doble del ingreso del trabajo de los jefes de hogares que presentan déficit cuantitativo o cualitativo.