públicas
A continuación se examinan algunas tendencias socioeconómicas y aspectos de las reformas en marcha en la región, que resultan claves por su impacto en la reproducción de las desigualdades de bienestar y su mantención en el tiempo. La pregunta es si estas tendencias, y las reformas, refuerzan los mecanismos reproductores de desigualdad o si, por el contrario, contribuyen a atenuarlos. En otras palabras, se trata de reflexionar acerca de la repercusión de las políticas públicas en la equidad y la igualdad de oportunidades de las personas, con independencia de su origen socioeconómico.
Las políticas dirigidas a reducir la desigualdad en la distribución del ingreso deben incorporar como uno de sus objetivos inhibir la transmisión de bajo capital educacional entre generaciones. Ello supone efectuar intervenciones que potencien su acumulación y eviten o desactiven los procesos que la interrumpen. En este sentido, el efecto atenuador de las políticas públicas en la desigualdad distributiva del ingreso será mayor en la medida en que las intervenciones a través de los programas sociales acrecienten la cantidad y mejoren la calidad y la pertinencia de la educación a la que tienen acceso los estratos de menores ingresos, que participan menos en la distribución de capital educacional en la sociedad.
Para avanzar en la desactivación de los mecanismos regresivos de transmisión intergeneracional de las desigualdades hay dos ámbitos decisivos de acción: la educación y el empleo. Por ello, las reformas educacionales y laborales constituyen ejes centrales para una acción pública integrada en pos de grados crecientes de equidad social. Esto no debe conducir a ignorar la incidencia que también tienen las políticas de salud, vivienda, acceso a servicios básicos y otras, ni el papel que juegan los distintos tipos de transferencias a los hogares, pues éstas influyen en los mecanismos de transmisión intergeneracional de oportunidades, en combinación con o a través de la educación y el empleo.
En contraposición, las políticas redistributivas tienden primordialmente a reducir la desigualdad en cada momento del tiempo y su contribución a la desactivación de la reproducción de la desigualdad entre generaciones no es tan significativa, salvo en el caso de aquellas orientadas a reducir las desigualdades en la distribución del capital humano y físico. Por lo tanto, la búsqueda de una menor desigualdad sostenible en el largo plazo requiere poner énfasis en los mecanismos distributivos.
Los cambios educacionales de más largo plazo, que pueden resumirse en la tendencia a la universalización del acceso, pero no a su finalización, acompañados de elevados niveles de repetición y de deserción antes de completar el umbral básico de 12 años de estudio, junto a las acusadas diferencias en la calidad, tienden a mantener los mecanismos de transmisión de desigualdad ya aludidos.
Las reformas educativas en marcha, que buscan precisamente elevar la calidad y la equidad de los sistemas educativos, no pueden limitarse a modificar los factores intraescuela (curriculares, administrativos y financieros). Aunque fuesen exitosas, resultarán insuficientes para potenciar la acumulación de capital educacional y evitar al mismo tiempo que la desigualdad de su distribución se transmita de padres a hijos. Para potenciar su efecto, las reformas deben integrarse en un espacio más amplio de políticas sociales que permita contrarrestar el efecto negativo de las condiciones del hogar. Ello incluye abordar el tema del costo de oportunidad que representa para los hogares de bajos ingresos mantener a los niños y jóvenes en la escuela y fuera del mercado de trabajo, hacerse cargo de las consecuencias de un ambiente familiar inadecuado y de las insuficiencias en materia de vivienda y acceso a servicios básicos.
Las mejoras en el acceso a una educación de similar calidad tendrán escasos resultados si no se conjugan con políticas que prolonguen la permanencia en el sistema escolar de los jóvenes de los estratos medios y bajos. De allí que las iniciativas que buscan incrementar el ingreso de los hogares pobres vía transferencias monetarias focalizadas, o a través de arreglos institucionales que faciliten la incorporación al mercado de trabajo de los adultos inactivos del hogar, particularmente de las mujeres (acceso a guarderías infantiles, por ejemplo), tienen una repercusión directa en la equidad, al elevar los ingresos de los hogares más pobres, y también un efecto de más largo plazo, pues permiten que se prolongue la permanencia de los niños y adolescentes en la escuela.
En lo que se refiere a las tendencias en el empleo, sus características más destacadas son: la alta incidencia de las ocupaciones de baja productividad y bajo ingreso en el total del empleo generado; el elevado nivel de desempleo abierto, la flexibilización laboral y el aumento de las disparidades entre las retribuciones de los ocupados con mayor y menor calificación (véase el capítulo II). Todas ellas, sobre todo las dos primeras, adquieren especial relevancia en esta perspectiva de análisis porque, por una parte, limitan los procesos de acumulación de capital educativo y, por otra, muchas veces interrumpen esa acumulación al desencadenar estrategias familiares de supervivencia que estimulan la incorporación temprana de niños y adolescentes al mercado de trabajo: tres de cada cuatro de ellos, al hacerlo, dejan de estudiar.
Algunos fenómenos que limitan
tempranamente las oportunidades
de bienestar
La niñez y la adolescencia son etapas del ciclo de vida en las que se define buena parte de las oportunidades de participación en la sociedad. Durante ellas se adquieren no sólo las habilidades básicas que permiten integrarse en la esfera productiva y generar los ingresos necesarios para acceder al bienestar, sino también aquellas requeridas para participar en los demás ámbitos de la sociedad, la cultura y la política. Es por eso que la inversión en la infancia y adolescencia debe considerarse como un medio para crear capital tanto humano como social y cultural, indispensable para una adecuada inserción en el mundo laboral, la formación de valores y el ejercicio de la ciudadanía.
Las posibilidades de bienestar de la población dependen decisivamente del desarrollo de niños y niñas, a su vez condicionado por aspectos tales como su situación nutricional y su salud en general, las condiciones sanitarias básicas de las viviendas en que residen, la capacidad económica del hogar, el ambiente educativo y el tipo de familia en la que crecen y, especialmente, las posibilidades de acceso a la educación y sus logros en ese ámbito (Labarca, 1996).
En este capítulo se examinan algunos fenómenos que afectan tempranamente las oportunidades de vida y bienestar de los niños y de los adolescentes. En particular, los que se refieren a insuficiencias
en cuanto al acceso y los logros de los menores en el ámbito de la educación primaria, el trabajo infantil y juvenil, la definición de roles laborales y la maternidad en la adolescencia. Todos ellos son fenómenos que aumentan significativamente su vulnerabilidad en esta etapa y comprometen seriamente sus oportunidades de bienestar futuro. Constituyen por ello los primeros eslabones de la cadena de reproducción intergeneracional de la desigualdad.
En concordancia con lo señalado en el capítulo anterior respecto del carácter central de la educación en la transmisión de las desigualdades de padres a hijos, en éste se pone énfasis en las deficiencias referidas a los logros educacionales en el ciclo primario. En relación con cada uno de los fenómenos mencionados se destacan las diferencias entre las condiciones que enfrentan los menores residentes en hogares de distintos estratos socioeconómicos y las disparidades entre zonas urbanas y rurales.
Recuadro V.1
CUANTO MÁS TEMPRANO SE APRENDE, MEJOR
Los niños que asistieron a establecimientos preescolares antes de los 4 años de edad, que viven con sus padres biológicos y cuyas madres completaron más de nueve años de educación formal, tienen mayores posibilidades de ser promovidos de grado y de obtener mejores notas que el resto de los niños de su generación. Esta es la principal conclusión del estudio “Incidencia de la educación inicial, de las características del hogar y de la escuela en los resultados de los alumnos de primer año de escuelas públicas de Montevideo”, elaborado por Ruben Tansini, del Departamento de Economía de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de la República, Uruguay.
En este trabajo se investigaron los efectos de distintos factores en el rendimiento de los niños en el primer año del ciclo básico mediante un modelo probabilístico que incluye, entre otras variables, la edad en que el menor inició sus estudios, la composición de la familia, la existencia de libros en el hogar, la educación de la madre, el nivel de inasistencia y el haber contado con maestros suplentes o titulares. Una de las conclusiones principales es que los niños que se inician tempranamente en la escuela, en particular los que combinaron educación preescolar pública y privada, tienen mayor probabilidad de obtener la promoción que los que no lo hicieron. Más aún, los niños que iniciaron su educación a edad temprana obtuvieron mejores notas y registraron menores tasas de repetición que los que lo hicieron en forma tardía o no recibieron educación preescolar.
Entre los alumnos que comenzaron el ciclo preescolar antes de los tres años de edad, el porcentaje de promovidos al segundo año del ciclo primario con una calificación más alta MB (Muy Bueno) fluctúa entre 42% y 36%, mientras que entre aquellos que lo hicieron a los cinco años alcanza a 14%. Ese mismo porcentaje es de sólo 3% entre los niños que no concurrieron a establecimientos preescolares. Por ello, uno de los objetivos más relevantes de la reforma de la enseñanza iniciada en 1995 en Uruguay es, según este estudio, lograr la universalización de la educación inicial para los niños de 4 y 5 años de edad.
Los resultados que obtienen los niños están influenciados también por factores socioeconómicos correspondientes al hogar, a la escuela y al contexto en que se desarrollan. Tanto las condiciones socioeconómicas de la escuela como el “capital cultural del hogar” ejercen una influencia muy importante en el rendimiento de los alumnos. En efecto, se constató que la tasa de repetición decrece a medida que aumenta el número de libros en el hogar y, a la vez, se incrementa la proporción de niños promovidos con notas más altas. Los resultados indicaron, además, que los niños que viven con sus padres biológicos tienen mayores probabilidades de resultar promovidos, y aún más si la madre ha completado la educación primaria.