CARACTERÍSTICAS Y PRINCIPIOS RECTORES DE SU ACTIVIDAD

La ausencia de desarrollo normativo de las previsiones contenidas en los Estatutos de Autonomía dificulta realizar un análisis sobre las características y funciones que corresponden a los comisionados autonómicos. El hecho de que las Asambleas Legislativas no hayan abordado aún la elaboración de las leyes de desarrollo (12)! _{nos obliga, necesariamente, a movernos en el terreno de la}

hipótesis debido a la generalidad de los términos utilizados en los Estatutos. Sin embargo, a partir de los datos aportados en las normas institucionales básicas de las Comunidades puede ya establecerse un perfil genérico acerca de las características, funciones y ámbito de actuación de los comisionados autonómicos, perfil que, en todo caso, deberá ser desarrollado y completado por el legislador ordinario correspondiente.

Denominación

Los preceptos estatutarios ya citados trazan las características básicas de la institución que, en el ámbito de respectiva Comunidad Autónoma, ha de velar por la defensa de los derechos y libertades públicas de los ciudadanos.

(10) Alvaro GIL ROBLES, Op. cit., 17 y ss.

(11) Dictamen emitido por la Comissió Jurídica Assessora de la Generalitat sobre el Proyecto de Estatuto de Autonomía de 1979.

(12) La Comisión de Organización y Administración de la Generalidad y Gobierno Local del Parlamento de Cataluña, en fecha 4 de abril de 1983, designó la Ponencia que, de acuerdo con el artículo 108 del Reglamento de la Cámara, ha de elaborar la Proposición de Ley de iniciativa conjunta del Síndic de Greuges, en desarrollo del artículo 35 del Estatuto de Autonomía.

Si bien los Estatutos adoptan, en general, unos criterios comunes entre sí, también incluyen diversas peculiaridades que pueden dar lugar a ulteriores desarrollos normativos substancialmente diferenciados. En este sentido, un primer aspecto a destacar es la diversidad de denominaciones adoptadas para designar a una institución, en todos los casos inspirada en la prevista en el artículo 54 de la Constitución. En Cataluña se recoge el título de «Síndic de Greuges» cuya versión castellanizada «Síndico de Agravios» se ha incorporado al Estatuto de la Comunidad Valenciana. Andalucía opta por mantener la misma denominación adoptada en la Constitución (13)! _{mientras que en Canarias la designa como}

«Diputado del Común» y el Estatuto aragonés recupera el histórico nombre «Justicia de Aragón». Por su parte, ni el Estatuto del País Vasco (14)!_{, ni el}

Gallego otorgan denominación alguna al «órgano similar» al previsto en el artículo 54 de la norma fundamental, por lo que corresponderá al legislador autonómico dotar de nombre a la institución.

Aun cuando la denominación de la institución llamada a supervisar la actuación de la Administración Autonómica es una cuestión de carácter formal, desprovista en este caso de connotaciones doctrinales, no es menos cierto que también adquiere una relevancia política, al constituir un factor de identidad de las propias instituciones autonómicas.

Respeto a la institución del Defensor del Pueblo

Sin perjuicio de abordar en los apartados siguientes los aspectos relativos al ámbito de actuación, competencias y estatuto personal del titular de estas instituciones autonómicas, de los preceptos estatutarios se desprenden algunas características fundamentales que, en todo caso, vinculan al legislador autonómico en orden a su ulterior desarrollo normativo y que, necesariamente, han de presidir el funcionamiento de las mismas.

El perfil estatutario de los comisionados autonómicos se centra en torno a un eje común, cual es el del respeto a la institución prevista en el artículo 54 de la Constitución. En el enunciado gramatical de este principio coinciden, en términos prácticamente literales, los Estatutos de Cataluña, Andalucía, Valencia y Aragón, mientras que el del País Vasco y el de Galicia constituyen un bloque homogéneo entre sí, pero diferenciado de los anteriores. Sin embargo, las diversidades semánticas aludidas no comportan, en este caso concreto, una diferente articulación de las respectivas instituciones

(13) Hubiera sido más conveniente reservar la denominación de Defensor del Pueblo para la institución designada por las Cortes Generales, evitándose así confusionismos innecesarios.

(14) La Proposición de Ley presentada por el Grupo «Socialistas Vascos» al Parlamento de Euzkadi (febrero de 1982), en desarrollo del artículo 15 del Estatuto, le atribuía el nombre de «Procurador General Vasco».

por cuanto constituyen una cuestión meramente formal dirigida, en todos los casos, a dejar constancia de que el punto de referencia adoptado por el legislador estatutario es la institución del Defensor del Pueblo establecida en el artículo 54 de la Constitución.

Sin embargo, en el momento de aprobarse el Estatuto del País Vasco y el de Cataluña y a falta aún de desarrollo, por Ley Orgánica, del referido precepto constitucional, el significado exacto de las respectivas expresiones utilizadas quedaba forzosamente pendiente de la opción legislativa que se adoptara en orden a la determinación de las competencias del Defensor del Pueblo en el ámbito de las Administraciones Autonómicas y de la relación del mismo con los comisionados de las Comunidades.

Tras la aprobación de la Ley Orgánica del Defensor del Pueblo, con la consiguiente amplitud del campo de actuación que de la misma resulta, los comisionados autonómicos, tanto los previstos en los Estatutos anteriores al desarrollo orgánico del artículo 54 de la Constitución, como los posteriores al mismo, han visto limitadas sus posibilidades de actuación en exclusiva por cuanto en el campo concreto de la Administración Autonómica el Defensor del Pueblo está facultado para actuar directamente, de acuerdo con lo previsto en el artículo 12.1 de su Ley Orgánica.

Se produce, pues, sobre la Administración territorial una situación que cabe calificar inicialmente como de actuación concurrente sin perjuicio de la entrada en juego de los principios de cooperación y coordinación que comentaremos más adelante.

Dependencia o autonomía respecto de las Asambleas Legislativas

En España el Defensor del Pueblo se configura como una institución autónoma respecto del Parlamento, sin perjuicio de que, en su calidad de alto comisionado de las Cortes Generales, corresponda a éstas su nombramiento y separación y el control de su gestión. Por su parte, los Estatutos, al regular las instituciones similares a la prevista en el artículo 54 de la Constitución, parecen decantarse por la misma opción, aun cuando los términos en que se pronuncian puedan dar lugar, en algunos casos, a matizaciones diversas en cuanto al alcance de la relación con la respectiva Asamblea Legislativa.

El problema se centra en determinar si efectivamente los Estatutos configuran a los comisionados autonómicos como instituciones funcionalmente independientes de las Asambleas Legislativas o si, por el contrario, los consideran como meros órganos auxiliares de sus Parlamentos y estrechamente vinculados a ellos en el ejercicio de sus funciones.

optan inequívocamente por la primera de las alternativas citadas. El Síndico de Agravios y el Justicia de Aragón adquieren carta de naturaleza como instituciones autonómicas incardinadas en el esquema organizativo de la Comunidad. El artículo 9.2 del Estatuto Valenciano establece que forman parte de la Generalidad las Cortes Valencianas, el Presidente, el Consejo de Gobierno y «las demás instituciones que determine el presente Estatuto», entre las cuales cabe incluir al Síndico de Agravios, cuya regulación se contiene en el título II relativo a la «Generalidad Valenciana». Con mayor contundencia se expresa el Estatuto de Aragón, al prever en su artículo 11 que «son órganos institucionales de la Comunidad Autónoma las Cortes de Aragón, el Presidente, la Diputación General y el Justicia de Aragón», zanjando, por tanto, la posibilidad de considerarlo como un mero órgano auxiliar de la Asamblea Legislativa.

A la misma conclusión cabe llegar en el caso andaluz cuyo Estatuto (artículo 46) atribuye expresamente el carácter de «Institución» al Defensor del Pueblo como comisionado del Parlamento de Andalucía.

Por su parte, los Estatutos de Cataluña (artículo 35) y de Canarias (artículo 13) encomiendan a sus Parlamentos la designación del Síndic de Greuges y del Diputado del Común, respectivamente, asegurando su independencia respecto de la Administración, pero sin garantizar, con la misma rotundidad, su autonomía funcional en relación al Parlamento, lo que supone reconocer un amplio margen de opción al legislador ordinario para regular el grado de vinculación con la Cámara.

Las previsiones de los Estatutos del País Vasco (artículo 15) y de Galicia (artículo 14) respecto al «órgano similar» a la institución prevista en el artículo 54 de la Constitución son muy escasas ya que ambos preceptos se limitan a establecer una reserva de ley para su creación y regulación, sin que de ellos se desprenda inequívocamente una opción concreta en orden a su configuración. Sin embargo, la remisión al Defensor del Pueblo y el mandato estatutario de similitud con el mismo parece abogar por su articulación como institución de la comunidad (15)!_{, dotada, por consiguiente, de la necesaria independencia y autonomía.}

La institucionalización de los comisionados autonómicos operada por los Estatutos apunta hacia su configuración como instituciones de la Comunidad, pero corresponderá, en todo caso, al legislador autonómico precisar el alcance de las relaciones entre aquéllos y las respectivas Asambleas legislativas, en uso de la amplia competencia de que goza para organizar las instituciones de autogobierno.

(15) Referido al artículo 15 del Estatuto Vasco, ver A. PÉREZ CALVO, Defensor del Pueblo y Comisionado Parlamentario Vasco. Revista Vasca de Administración Pública, n.° 3, pág. 45.

Funciones

De los Estatutos se desprende, asimismo, una patente identidad de funciones entre los comisionados autonómicos y el Defensor del Pueblo, puesto que con independencia de su campo de actuación, las citadas instituciones tienen como misión la de defender los derechos fundamentales y las libertades públicas de los ciudadanos mediante la supervisión de la actividad de la Administración. Existe no obstante una notable diferencia a favor del Defensor del Pueblo en cuanto a mecanismos de actuación se refiere, al ostentar esta institución la legitimación para interponer recursos de inconstitucionalidad y de amparo ante el Tribunal Constitucional.

Desde el punto de vista funcional la similitud entre los Estatutos se altera nuevamente ya que tanto el del País Vasco como el de Galicia contemplan la posibilidad de incrementar el campo de actuación de sus innominadas instituciones al establecer que, además de las funciones a que se refiere el artículo 54 de la Constitución, ejercerán también cualesquiera otras que el Parlamento pueda encomendarles (artículo 15 EAPV y artículo 14 EAG). El citado inciso no puede entenderse como una supeditación del comisionado autonómico a las instrucciones o necesidades del Parlamento respectivo, lo que, por otra parte, sería totalmente desaconsejable en orden a la autonomía que necesariamente los ha de caracterizar (16)!_{, sino que su inclusión denota una voluntad ampliatoria del}

papel que se reserva a las respectivas instituciones, librando un cheque en blanco en favor del legislador autonómico para determinar el alcance del «plus» funcional previsto específicamente en los respectivos Estatutos.

Mayores singularidades aporta, en este sentido, el Estatuto aragonés, cuyo artículo 33 atribuye al Justicia de Aragón las siguientes funciones específicas:

«a) La protección y defensa de los derechos individuales y colectivos reconocidos en este Estatuto.

b) La tutela del ordenamiento jurídico aragonés velando por su defensa y aplicación.

c) La defensa del Estatuto.»

La articulación del precepto parcialmente transcrito permite formular diversas interpretaciones en cuanto al ámbito funcional del Justicia de Aragón, interpretaciones que, por sí mismas justifican un análisis monográfico (17)!_{. Sin}

embargo, no es nuestra intención agotar las posibilidades interpretativas del precepto en cuestión, sino simplemente apuntar algunas de las alternativas que ofrece.

(16) A. PÉREZ CALVO. Op. cit., pág. 46.

(17) En este sentido, nos remitimos a la comunicación presentada por Antonio BARCEDON en el Congreso de la Asociación Española de Ciencia Política. Zaragoza, marzo de 1983.

El Justicia de Aragón se crea «sin perjuicio de la institución prevista en el artículo 54 de la Constitución» pero ni se le encomienda explícitamente el ejercicio de las funciones que a ésta le corresponden ni se alude, como en otros Estatutos, a la defensa de los derechos y libertades comprendidos en el Título I de la Constitución.

El Estatuto aragonés parece reservar al Defensor del Pueblo la defensa, en general, de los derechos y libertades públicas de los ciudadanos contenidos en la Constitución, circunscribiendo la intervención propia del Justicia de Aragón a los derechos individuales y colectivos específicamente reconocidos en su Estatuto. Evidentemente, entre unos y otros existe una correspondencia, pero no puede decirse que se produzca una identidad absoluta entre los derechos salvaguardados por la Constitución y los que, de suyo, recoge el Estatuto, por cuanto no todos los derechos y libertades del Título I de la norma fundamental se formulan nuevamente en el Estatuto. A tenor de lo expuesto, el Justicia de Aragón vería limitadas sus funciones exclusivamente a los derechos recogidos explícitamente en la norma institucional básica de la Comunidad, absteniéndose de intervenir en los restantes supuestos, todo ello sin perjuicio de las atribuciones que el Estatuto le confiere en orden a la tutela del ordenamiento jurídico aragonés.

Sin embargo, esta interpretación limitadora, en cierto sentido, del ámbito competencial del Justicia de Aragón, puede ser objeto de substanciales matizaciones, por cuanto el Defensor del Pueblo, en la defensa de «todos» los derechos comprendidos en el Título I de la Constitución y de acuerdo con el artículo 12 de su ley orgánica reguladora, ha de coordinar sus funciones con el Justicia de Aragón y puede solicitar su cooperación. De la aplicación de los principios de coordinación y de cooperación, desarrollados, con carácter general, en páginas posteriores, puede resultar una ampliación del campo de actuación inicialmente reservado al Justicia de Aragón, lo que, a su vez, vendrá refrendado por una matización semántica contenida en el propio Estatuto. En este sentido, el artículo 33 califica de «específicas» las misiones que expresamente atribuye al Justicia de Aragón. Dicha expresión podría dar pie a interpretar que las citadas funciones constituyen un «plus» a las que, con carácter general, pueda desempeñar en tanto que réplica territorial del Defensor del Pueblo y en aras a la necesaria coordinación y cooperación que ha de presidir las relaciones entre ambas instituciones. Piénsese, además, que el Estatuto aragonés se elaboró con posterioridad a la aprobación de la Ley Orgánica del Defensor del Pueblo. Consciente el legislador estatutario del amplio campo de actuación reconocido a la institución constitucional, facultada para supervisar también la actividad de la Comunidad Autónoma, se preocupó de destacar las características propias, e incluso exclusivas, del Justicia Mayor, difiriendo a la dinámica de las propias instituciones, la determinación del papel que aquél habría de desempeñar en relación a las materias que no le hubieran sido atribuidas

expresamente. Una vez más se pone de relieve la importancia de los principios de coordinación y de cooperación como elementos integradores de la relación entre el Defensor del Pueblo y los comisionados autonómicos.

Sin embargo, las novedades que desde el punto de vista funcional depara el Justicia de Aragón no se agotan en la expuesta, ya que el precepto estatutario transcrito le encomienda también como misión específica la de velar por la defensa y aplicación del ordenamiento jurídico aragonés y del Estatuto. El Justicia se erige así en un garante de las leyes y demás disposiciones emanadas de los órganos autonómicos aragoneses en el ejercicio de sus competencias, y de la propia norma institucional básica de Aragón. El Estatuto articula esta misión específica del Justicia como mecanismo de defensa del derecho autonómico naciente, dotando al ordenamiento jurídico aragonés de una garantía adicional de aplicación. En este caso, su función no se orienta tanto a la protección de los derechos fundamentales del ciudadano frente a la Administración, que es la que caracteriza al Defensor del Pueblo y a los comisionados autonómicos, sino que se dirige a la tutela de la legalidad aragonesa en su conjunto, con independencia de la incidencia que ésta tenga sobre los derechos fundamentales.

El Justicia de Aragón, en tanto que tutor de la legalidad, ha de velar por la aplicación efectiva de las leyes y demás disposiciones, pero los términos utilizados por el Estatuto no impiden que su campo de acción se extienda al control de la oportunidad de la actuación administrativa, atendiendo, por tanto, no sólo a los aspectos reglados sino también a los discrecionales (18)!_{. Corresponde, en}

definitiva, al legislador autonómico precisar el concreto alcance de las misiones específicas encomendadas al Justicia de Aragón que, en el marco del Estatuto, permite opciones políticas diversas al amparo de la amplia competencia reconocida a la Comunidad para regular las instituciones de autogobierno.

La administración autonómica como ámbito de actuación propio del comisionado territorial

Pese a la concisión de las normas estatutarias sus previsiones aportan también elementos para la delimitación del ámbito competencial de los comisionados autonómicos a los que, necesariamente, habrá que añadir aquellos que se derivan de la regulación contenida en la ley orgánica 3/1981, del Defensor del Pueblo.

La primera cuestión que plantea la regulación estatutaria es la relativa a la territorialidad u organicidad como criterio rector para la actuación

(18) Ismael E. PITARCH: El Ombudsman en el Estado intervencionista. «El control parlamentario del Gobierno en las democracias pluralistas». Ed. Labor 1978.

de las instituciones autonómicas llamadas a velar por los derechos y las libertades de los ciudadanos en el ámbito de la respectiva comunidad.

En principio, las competencias citadas en los Estatutos se entienden referidas al territorio de la Comunidad Autónoma por lo que, en una primera aproximación, cabría entender que la función supervisora de los comisionados autonómicos se extiende a todo el ámbito territorial definido como propio de la Comunidad, y, por tanto, también a todas las Administraciones públicas asentadas en él, con la consiguiente extensión de sus funciones a la Administración periférica del Estado.

Esta es, aparentemente, la opción adoptada por los Estatutos del País Vasco y de Galicia, que no circunscriben explícitamente la gestión de sus respectivos comisionados a la Administración Autonómica y, en menor medida, por el Estatuto Valenciano que tampoco establece un criterio orgánico como factor delimitador de las funciones del Síndico de Agravios, optando por circunscribirlas al «ámbito competencial (19)! _{y territorial de la Comunidad Valenciana».}

Sin embargo, pese a la aparente amplitud de los términos estatutarios, la actuación de las instituciones autonómicas se ha de centrar, necesariamente, en la administración de la Comunidad y no sobre los órganos de la Administración periférica del Estado con sede en su territorio, por cuanto sobre la Administración estatal el Defensor del Pueblo es la única institución dotada de competencias para supervisarla, según se desprende de la propia Constitución y, más claramente, de la ley de desarrollo orgánico del artículo 54 de la misma.

La LODP faculta al Defensor del Pueblo para supervisar la actividad de la Administración, con carácter general, sin establecer limitaciones orgánicas o territoriales al ejercicio de esta función. Tan sólo en el caso de la Administración Autonómica admite la ley (artículo 12) la intervención supervisora de los «órganos similares de las Comunidades Autónomas» lo que, implícitamente, comporta circunscribir a ella el ámbito propio, que no exclusivo, de la actuación de los comisionados territoriales con exclusión de cualquier otra instancia administrativa.