INSTITUCIONES SIMILARES AL DEFENSOR DEL PUEBLO
III. REGULACIÓN ESTATUTARIA
La ausencia de una mención expresa en el texto constitucional a la posibilidad de creación de figuras similares a la del Defensor del Pueblo, en el ámbito de las Comunidades Autónomas o incluso de otras Administraciones
inferiores, no impide en modo alguno su posible articulación (4)!, si así lo dispone
la norma correspondiente, siempre que sus funciones se limiten a la administración territorial respectiva y sin perjuicio de la competencia general del Defensor del Pueblo.
La existencia de estas instituciones de ámbito infraestatal no es infrecuente en el derecho comparado en aquellos Estados que adoptan formas federales o regionales. Podemos destacar el caso de Italia donde han sido creadas estas figuras en algunas regiones, sin existir a nivel del Estado, y el de Alemania y el Canadá, donde estas instituciones existen a nivel de determinados Estados miembros o Provincias (5)!. También se pueden citar los ejemplos de algunas
ciudades de Israel, Estados Unidos y Suiza donde existen comisionados con actuación limitada al ámbito de la Administración local (6)!.
En el marco constitucional español, el Estatuto de Autonomía, como norma institucional básica de la Comunidad Autónoma (artículo 147 CE), constituye el instrumento normativo idóneo para la previsión de esta institución a nivel territorial, toda vez que es la norma primaria que deberá contener la regulación esencial de las instituciones propias de la Comunidad (artículo 147, apartado b) CE).
No cabe duda de que el Estatuto de Autonomía, en el momento de configurar las instituciones propias de la Comunidad, podrá establecer la creación de figuras u órganos de control de la actividad de la administración territorial, sin que obste a ello el hecho de que el artículo 152.1 de la Constitución Española establezca un marco institucional autonómico en el que se omite toda referencia a esta institución, ya que dicho marco constituye en todo caso un mínimo necesario y no un máximo de la organización institucional de las Comunidades Autónomas denominadas de primer grado y permite, por consiguiente, que el correspondiente Estatuto pueda prever otras instituciones por razón de las peculiaridades o conveniencias de una determinada Comunidad (pensemos por ejemplo, dentro del ámbito de la Generalidad de Cataluña, en la figura del «Consell Consultiu» — artículo 41 EAC— o de la «Sindicatura de Comptes» —artículo 42 EAC—).
No debemos olvidar tampoco que la figura que estudiamos, aunque pueda contemplarse también desde una perspectiva autónoma o independiente, guarda una evidente y consustancial relación con la institución parlamentaria, al constituirse como su comisionado o representante, designado
(4) Alvaro GIL ROBLES, El Defensor del Pueblo e instituciones similares de ámbito territorial. Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad Complutense, n.º 4 (1981), págs. 38 y ss.
(5) Ismael E. PITARCH, Estructura i juncions de l'Ombudsman en el Dret Comparat. Proposta per a la Generalitat. Administrado Pública, núm. 1. UAB. Junio 1978, págs. 132 y ss.
por la propia Cámara y ante la cual deberá rendir cuentas. En este sentido puede decirse que esta institución representa o constituye también, desde otra perspectiva, una de las formas o instrumentos de control del Parlamento sobre el Ejecutivo. Debido a esta naturaleza, no debe existir dificultad en encuadrar estas instituciones, al menos en parte, en el propio ámbito orgánico de la institución parlamentaria.
Cabe también preguntarse si a falta de previsión estatutaria expresa, podría articularse esta institución por ley territorial. Entendemos que la respuesta a esta cuestión habrá de ser afirmativa, en la medida en que las Comunidades Autónomas tienen atribuida la competencia de organización de sus instituciones de autogobierno (artículo 148.1.1 CE). Si tenemos en cuenta que el Estatuto de Autonomía es la norma institucional «básica» de la Comunidad y que ésta ostenta, además, la facultad de completar estas instituciones ejerciendo su propia potestad legislativa, deberemos llegar a la conclusión de que la Comunidad Autónoma podrá introducir esta figura mediante ley territorial en el supuesto de que no exista previsión expresa en el correspondiente Estatuto (7)!.
Esta tesis viene refrendada, a su vez, por el Tribunal Constitucional que en sentencia de 14 de junio de 1982 (8)! reconoce la posibilidad al alcance de las
Comunidades Autónomas, de crear otros órganos distintos a los previstos en sus respectivos Estatutos, en la medida en que lo juzguen necesario para su propio autogobierno. La citada sentencia se produjo enjuiciando una Ley del Parlamento Vasco sobre una materia en la que la Comunidad Autónoma solamente tiene atribuida la ejecución de la legislación estatal. Por tanto, si tal situación se admite en una materia en la que las competencias de la Comunidad Autónoma son tan restringidas, cuanto más se ha de admitir esta técnica en el caso de la amplia potestad que sobre la organización de las instituciones de autogobierno corresponde a las Comunidades Autónomas de acuerdo con la distribución de competencias operada a través de la Constitución y de los respectivos Estatutos.
En este último sentido es preciso destacar también la sentencia del Tribunal Constitucional de 28 de julio de 1981 que, al referirse a la potestad de organización de las propias instituciones de Gobierno de las Comunidades Autónomas, precisa que la misma no puede verse afectada por
(7) Este es el caso de los Estatutos de Asturias (BOE 9, de 11 de enero de 1982), Cantabria (BOE cit.), La Rioja (BOE 146, de 19 de junio de 1982), Murcia (BOE cit.), Castilla-La Mancha (BOE 195, de 16 de agosto de 1982), Navarra (BOE 195 y 204 de 16 y 26 de agosto de 1982), Extremadura (BOE 49, de 26 de febrero de 1983), Islas Baleares (BOE 51, de 1 de marzo de 1983), Madrid (BOE cit.), y Castilla-León (BOE 52, de 2 de marzo de 1983). (8) Dictada en el recurso de inconstitucionalidad promovido por el Presidente del Gobierno contra la Ley 9/1981, de 30 de setiembre, del Parlamento Vasco, sobre el Consejo de Relaciones Laborales (BOE de 28 de junio de 1982).
la competencia estatal sobre el régimen jurídico de las Administraciones Públicas (artículo 149.1.18 CE) (9)!.
Sin embargo, la falta de referencia estatutaria a la institución que nos ocupa, si bien no impide su desarrollo mediante la legislación autonómica correspondiente, sí afecta a la posición en que se encuentra el legislador autonómico, ya que la inclusión en el Estatuto comporta una garantía institucional que, en cierta medida, obliga al Parlamento respectivo a desarrollar las previsiones estatutarias, mientras que en los casos en que expresamente no se prevé su existencia, el legislador autonómico se encuentra ante una simple opción legislativa ya que puede decidir legítimamente entre incorporar la nueva institución al entramado de su propia estructura de autogobierno o bien, optar por no ejercer la potestad legislativa en el supuesto concreto.
La falta de referencia estatutaria no actúa, pues, como límite negativo a la potestad de autoorganización de la Comunidad, ciñéndola exclusivamente a las instituciones explícitamente recogidas en la norma básica, sino que, por el contrario, implica simplemente una opción legislativa, en la que no existe garantía institucional alguna. La regulación que adopte el legislador autonómico en este supuesto no puede implicar una vulneración del sistema de distribución de funciones establecido por el Estatuto a favor de los otros órganos, que sí gozan de la garantía institucional antedicha, ya que la competencia de autoorganización no alcanza al extremo de redistribuir las funciones estatutariamente determinadas.
Estas consideraciones, de aplicación en aquellas Comunidades cuyos Estatutos no incorporan al entramado institucional respectivo una figura similar al Defensor del Pueblo, dejan de ser relevantes en aquellas Comunidades en las que tal institución es ya una realidad jurídica por disposición de sus respectivos Estatutos.
En el sistema autonómico español, los Estatutos de Autonomía del País Vasco —artículo 15—, Cataluña —artículo 35—, Galicia —artículo 14—, Andalucía — artículo 46—, Canarias —artículo 13—, Aragón —artículo 33— y Valencia — artículo 24—, contemplan la existencia, en el ámbito de la Comunidad, de figuras similares a la del Defensor del Pueblo, nombradas por las Asambleas Legislativas respectivas, cuyas competencias habrán de ejercerse en el ámbito propio de la Administración Autonómica.
Los citados Estatutos contienen breves pero substanciosas regulaciones de los respectivos homónimos territoriales del Defensor del Pueblo, lo
(9) Sentencia publicada en el BOE de 13 de agosto de 1981, cuyo fundamento 5.º, al referirse a la competencia estatal sobre régimen jurídico de las Administraciones Públicas, se expresa en los términos siguientes: «...manifiestamente la potestad para organizar las propias instituciones de autogobierno, que consagra el artículo 9.1 del Estatuto de Autonomía (se refiere al de Cataluña) no podría verse en modo alguno afectado por ella».
que en el caso de Cataluña, País Vasco y Galicia constituye una novedad en relación a sus precedentes estatutarios de 1932 y 1936 respectivamente. Pero desde la perspectiva de nuestras instituciones históricas algunos autores encuentran antecedentes remotos de esta figura en el Justicia Mayor de Aragón (10)! o en los antiguos «Provisors de Greuges» que resolvían abusos y
extralimitaciones de poder (11)!. Sin embargo, la inclusión en la norma
fundamental española de la institución del Defensor del Pueblo no ha obedecido, en absoluto, a la voluntad de resucitar instituciones históricas, de la misma manera que la incorporación al entramado institucional de las Comunidades Autónomas de figuras análogas a aquél, parece denotar un efecto mimético respecto a la Constitución.
En cualquier caso, el objeto de estas páginas no es hacer una visión retrospectiva del Defensor del Pueblo o de las instituciones análogas sino intentar proyectarnos hacia el futuro, apuntando las posibilidades y limitaciones que afectan al legislador autonómico en orden a su regulación.