La singladura autonómica del País Vasco comienza antes de promulgada la Constitución (27-XII de 1978), con la creación del Consejo General del País Vasco, por medio del Real Decreto-Ley N.º 1 de 4 de enero de 1978. Esta institución, tuvo carácter provisional hasta la entrada en vigor del régimen definitivo de autonomía. A pesar de ello y desde el día de publicación
del citado Real Decreto se contemplaba en el mismo la posibilidad de que se comenzasen a transferir por la Administración del Estado competencias al Consejo General.
El primer bloque de transferencias tiene su origen en el Decreto N.º 2 de 15 de julio de 1978, el cual en su artículo 29 (referido al urbanismo) dispone:
«Se transfieren al Consejo General del País Vasco todas las competencias atribuidas a la Administración del Estado por la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, texto refundido aprobado por Decreto 1346/1976 de 9 de abril y por disposiciones reglamentarias y concordantes, en lo que afecte al ámbito territorial del Consejo General en los términos que se especifican en el anexo IV del presente Real Decreto.»
Esta declaración general viene mediatizada por artículos posteriores del mismo texto legal (artículos 30, 31 y 32 principalmente) de tal forma que la intervención de la Administración Estatal sigue siendo muy relevante. Un dato importante a tener en cuenta es el de que las Comisiones Provinciales de Urbanismo pasan a depender del Consejo General (artículo 32-2 del Decreto citado).
De todas maneras y como es evidente en ese tiempo y al no tener el llamado Consejo General potestad legislativa alguna, la única variación con respecto a la época anterior residía en que el Consejo General iba a realizar determinadas actuaciones que antes se reservaba la Administración estatal. En consecuencia, la relevancia de este cambio era más política que jurídica, ya que al carecer el Consejo General de potestad legislativa y seguir aplicándose íntegramente la Ley del Suelo, lo único que se había producido era un cambio de sujetos (determinados órganos de la Administración del Estado por el Consejo General) pero no un cambio de procedimientos o una verdadera adecuación del urbanismo a la realidad vasca. Por consiguiente la aplicación al País Vasco de la Ley del Suelo era indiscutible, pues en nada había cambiado el contenido de esa Ley. Lo que se había hecho era un simple y puro traspaso de competencias.
El 29 de diciembre de 1978 entra en vigor el Texto Constitucional, actual, del que vamos a destacar al hilo del presente trabajo tres puntos esenciales:
a) Derecho a la autonomía, que se contiene en los artículos 2 y 143-1 principalmente.
b) La facultad de las Comunidades Autónomas para dictar normas legislativas, artículos 150-1 y 153.
contenidas en los artículos 148, 149-3 y 150-2. Es preciso recordar que entre las competencias que podrán asumir las Comunidades Autónomas, el artículo 148-3 incluye la de Ordenación del territorio, urbanismo y vivienda.
Una vez promulgada la Constitución transcurre un lapso de tiempo importante hasta la aprobación y entrada en vigor del Estatuto Vasco y en este período el Consejo General Vasco publica un importante Decreto, el de 29 de enero de 1979, sobre organización y distribución de competencias en materia de urbanismo, con base en la disposición transitoria 3.a del Real Decreto 1981/1978 de 15 de julio. El citado Decreto de 29-1-79 establece en su artículo 2° la relación jerárquica de los Órganos urbanísticos del Consejo General Vasco, que son los siguientes:
— Comisión de Urbanismo del País Vasco.
— Consejero de Ordenación Territorial, Urbanismo y Medio Ambiente. — Director de Ordenación Territorial y Urbanismo.
— Comisiones Territoriales de Urbanismo de Álava, Guipúzcoa y Vizcaya. — Directores Territoriales de Urbanismo de Álava, Guipúzcoa y Vizcaya. Como se puede observar han desaparecido, al menos nominalmente las Comisiones Provinciales de Urbanismo, que en sus funciones se sustituyen por las Comisiones Territoriales. Resulta obvio el hecho de que este Decreto, que tiene su base en el de 15 de julio del 78 se limita a aplicar la Ley del Suelo en su integridad al País Vasco, es decir, no se modifica la legislación del suelo, sino que las competencias que ejercían los órganos estatales pasan a ejercerlas órganos dependientes del Consejo General.
Parece necesario, ya que el objeto de este trabajo, es ante todo el fenómeno subrogatorio, transcribir el artículo 3-8 y 3-9 del Decreto de 29-1-79 (que son reproducción exacta de los artículos 217 y 218 de la Ley del Suelo) que determinan lo siguiente:
«Artículo 3.º Corresponderá al Pleno del Consejo General del País Vasco: ... 8. Autorizar a las Diputaciones Forales para asumir las obligaciones urbanísticas de los Ayuntamientos cuando estos mostraren notoria negligencia en el cumplimiento de las mismas (artículo 217 L.S.).
9. Designar a propuesta del Consejero de Ordenación Territorial, Urbanismo y Medio Ambiente, un Gerente o transferir las necesarias atribuciones a la Comisión Territorial de Urbanismo cuando un Ayuntamiento incumpliere gravemente las obligaciones que se deriven de la Ley del Suelo o del Planeamiento Urbanístico vigente o actuare en general con notoria
negligencia. La Comisión Territorial de Urbanismo ejercerá en su caso las atribuciones transferidas mediante una Comisión especial destacada en su seno y en la que tendrá representación el Ayuntamiento (artículo 218 L.S.).
De los preceptos transcritos podemos fácilmente deducir que, en primer lugar, la legislación aplicable en el País Vasco según el Decreto 29-1-79 es la legislación estatal, hecho este pacíficamente, admitido (ya que todavía en esa fecha continuaba el régimen provisional del Consejo General) y en segundo lugar, entrando en el fenómeno subrogatorio, que las competencias que antes ejercían las C.P.U. ahora vienen ejerciéndolas las Comisiones Territoriales.
La anterior situación de provisionalidad, encabezada por el Consejo General, termina con la aprobación y publicación de la Ley Orgánica N.º 3 de 18 de diciembre de 1979 (Estatuto de Autonomía) de la que tenemos que destacar los artículos siguientes:
«Artículo 10. La Comunidad Autónoma del País Vasco tiene competencias exclusivas en las siguientes materias:
... 31. Ordenación del territorio y del litoral, urbanismo y vivienda...»
«Artículo 20-1. El País Vasco tendrá competencias legislativas en las demás materias que por la Ley Orgánica le transfiera o delegue el Estado según la Constitución a petición del Parlamento Vasco...» (Está fuera de toda duda la inclusión del artículo 10-31 en este precepto).
«Disposición Transitoria 7.ª-1. Mientras las Cortes Generales no elaboren las Leyes Básicas o generales a las que este Estatuto se refiere y/o el Parlamento Vasco no legisle sobre las materias de su competencia continuarán en vigor las actuales Leyes del Estado que se refieren a dichas materias, sin perjuicio, que su ejecución se lleve a cabo por la Comunidad Autónoma en los casos así previstos en este Estatuto...»
Los textos legales citados hasta el momento, parece que nos llevan a la inevitable conclusión de que la legislación estatal sobre ordenación urbana (Ley del Suelo y sus reglamentos principalmente) son de aplicación al País Vasco, a pesar de que esté aprobado el Estatuto de Autonomía y que el Parlamento Vasco pueda legislar en materia urbanística. La única diferencia con la situación anterior reside en la sustitución de los órganos estatales por órganos autónomos (a partir del Decreto de 29-1-79 que tiene su razón de ser en el Real Decreto 1981/1978 de 15 de julio). Pero como es obvio la actuación de estos órganos autónomos sigue presidida por la
vigencia en la Comunidad Autónoma del País Vasco de la legislación estatal sobre ordenación urbana.
Esta situación, aunque puede tener sus ventajas, a mi juicio no responde, todavía al menos, al espíritu del ya mencionado artículo 10-31 del Estatuto de Autonomía («La Comunidad Autónoma del País Vasco tiene competencia exclusiva... en la ordenación del territorio y del litoral, urbanismo y vivienda...). La autonomía en materia urbanística tiene que llegar de la mano del artículo 20-1 del Estatuto, donde se reconoce la competencia legislativa y en base a esta competencia el Parlamento Vasco deberá elaborar su propia legislación del suelo, momento a partir del cual, éstas serán las únicas normas aplicables en el ámbito de la Comunidad y dejarán de aplicarse los textos legales de carácter estatal, teniendo un carácter subsidiario, a lo sumo. Entonces se podrá hablar de una real autonomía en materia de ordenación del territorio. A partir de ese momento, los órganos autónomos (ya creados) se podrán regir por leyes autonómicas y dejará de darse el contrasentido de que determinados órganos autónomos se rijan por leyes estatales, en una materia que es de la exclusiva competencia de la Comunidad.
Aun así, todavía deberán de quedar en manos de los órganos estatales el llamado Plan Nacional de Urbanismo y como dice GARCÍA DE ENTERRÍA «quizá la aprobación definitiva de los Planes Directores Territoriales de Coordinación». Esta opinión parece hacerse realidad en el caso del País Vasco ya que el Real Decreto 1981/1978 de 15 de julio y el Decreto de 29-1-79 determinan que el Plan Director Territorial será aprobado definitivamente por el Consejo de Ministros, tal como establecen los artículos 30 y 39 de la Ley del Suelo.
Nos vamos a referir a partir de aquí a la aplicabilidad o no a la Comunidad Autónoma del, ya largamente comentado en otros epígrafes del presente trabajo, Real Decreto-Ley 16/1981 de 16 de octubre. Concretamente a la aplicabilidad o no de sus artículos 5.º y 6.º (el tema de la subrogación de la Comisión Provincial de Urbanismo en la formación y aprobación de los elementos de planeamiento contenidos en el artículo 5 del citado Real Decreto, cuando el Ayuntamiento correspondiente incumpliere los plazos allí señalados).
Sobre este tema existe actualmente una viva polémica que podemos situar en dos posiciones contrapuestas:
a) El Departamento de Política Territorial y Transportes del Gobierno VASCO, mantiene la tesis de que el Decreto-Ley 16/1981 no es aplicable a la Comunidad Autónoma del País Vasco por las razones siguientes:
— Las transferencias en materia de urbanismo están ya realizadas (Real Decreto-Ley 1981/1978 de 15 de julio).
— El Estatuto Vasco está ya aprobado y en el se dispone que el urbanismo es una competencia exclusiva de la Comunidad, sobre la cual tiene ésta competencia legislativa que es invadida por el Decreto-Ley 16/1981, que además es posterior en el tiempo a la entrada en vigor del Estatuto.
— La disposición transitoria 7.ª del Estatuto, se refiere a las leyes estatales que ya se encontraban en vigor con anterioridad a aquel. Por eso mismo es aplicable la Ley del Suelo y no el Decreto-Ley 16/1981.
— La disposición final 6.a del Real Decreto-Ley 16/1981 dice textualmente:
«La aplicación del presente Real Decreto-Ley en los territorios de las Comunidades Autónomas no afectará a lo dispuesto en sus respectivos Estatutos.»
Como lo dispuesto en el Estatuto Vasco no es otra cosa que la competencia exclusiva en materia urbanística, el Decreto-Ley 16/1981, que es una norma estatal, está invadiendo el ámbito reservado a la normativa autonómica.
A raíz de esta disposición final 6.ª, se hace preciso profundizar aún más en el tema para ver en qué puede afectar el Decreto-Ley 16/1981 a lo dispuesto en el Estatuto y para ello, el mejor camino a seguir, es el de fijar de nuevo la atención en la disposición transitoria séptima del Estatuto Vasco que dice así:
«Mientras las Cortes Generales no elaboren las leyes básicas o generales a las que este Estatuto se refiere, y/o el Parlamento Vasco
no legisle sobre las materias de su competencia, continuarán en vigor las ACTUALES leyes del Estado que se refieren a dichas materias...»
Esto es lo dispuesto en el Estatuto Vasco al que la disposición final 6.ª del Decreto-Ley dice que no va a afectar (... no afectará a lo dispuesto en sus respectivos estatutos).
El Estatuto Vasco (disposición transitoria 7.ª) se refiere a las «actuales Leyes del Estado» y actuales son las que estaban en vigor en el momento de la aprobación del Estatuto. En consecuencia, ninguna norma estatal posterior a la fecha de entrada en vigor del Estatuto puede entenderse comprendida entre las leyes estatales que continuarán en vigor hasta que no legisle el Parlamento Vasco en esta materia.
El Decreto-Ley 16/1981 es evidentemente posterior al Estatuto Vasco y como fácilmente se puede ver, parece un «poco complicado» el realizar una interpretación tan extensiva de la fase «ACTUALES Leyes del Estado»
como para que este texto legal pueda ser aplicable a la Comunidad Autónoma Vasca.
Incluso el propio Decreto-Ley, como ya hemos visto, se opone por sí mismo a su aplicabilidad a la Comunidad Vasca cuando en su disposición final 6.a dice que su aplicación (la del Decreto-Ley) no afectará a lo dispuesto en los Estatutos de las Comunidades Autónomas. Parece evidente pues, que la aplicación del Decreto-Ley a la Comunidad Vasca afecta de lleno a la disposición transitoria 7.a del Estatuto, como ya hemos apuntado supra y en consecuencia es preciso negar su aplicabilidad a la Comunidad.
b) No podemos olvidar la existencia de opiniones contrarías a la antedicha, que sostienen la aplicabilidad a la Comunidad Autónoma del Decreto-Ley 16/1981. Curiosamente estas tesis contrarias tienen su apoyatura jurídica en los mismos preceptos legales en los que se sostienen las tesis anteriores.
Desde este prisma, hay juristas que sostienen que la disposición transitoria 7.ª del Estatuto no puede interpretarse de una forma tan literal y que entre las leyes estatales que están en vigor hasta que el Parlamento Vasco legisle en materia urbanística deben de encontrarse además de la Ley del Suelo y sus reglamentos cualquier otra que regule el tema en cuestión (por ejemplo el Decreto-Ley 16/1981).
Y esta situación deberá de ser mantenida hasta el momento en el que el Parlamento Vasco promulgue la oportuna ley de ordenación del territorio para la Comunidad.
Vistas estas dos opiniones, parece más realista, en principio, la primera siguiendo el tenor literal de los textos legales estudiados. De todas maneras tampoco creo que se pueda decir taxativamente que el Decreto-Ley 16/1981 no es de aplicación a la Comunidad Autónoma Vasca, porque aunque defendamos esta postura, desde un prisma netamente jurídico, no podemos tampoco olvidar el artículo 149-3 in fine del Texto Constitucional, donde expresamente se dice:
«... El derecho estatal será, en todo caso, supletorio del de las Comunidades Autónomas...»
En consecuencia, si el Decreto-Ley 16/1981 no es aplicable a la Comunidad Autónoma como primera fuente, sí lo será como supletorio. Ahora bien, para que se pueda aplicar cualquier norma como supletoria es preciso que esa norma regule materias no contempladas por la Ley aplicable en primer término. En nuestro caso, como es sabido, esa primera ley aplicable es la Ley del Suelo y el resto de la normativa aprobada con anterioridad al Estatuto. Y en este sentido ¿el Decreto-Ley 16/1981, regula materias no contenidas en la Ley del Suelo? ¿Se dan efectivamente lagunas en la Ley del Suelo que deben ser rellenadas acudiendo supletoriamente al Decreto-Ley 16/1981?
El problema es complejo, pero parece más acertado el entender que el Decreto-Ley, no contempla figuras que no estén ya contenidas en la Ley del Suelo (por ejemplo la subrogación, los plazos de aprobación, etc.), más bien podemos decir que el Decreto-Ley citado tiene como misión el agilizar determinados procedimientos ya contenidos en la Ley del Suelo, luego son dos regulaciones sobre las mismas materias.
En consecuencia parece viable incluso el negar la posibilidad de aplicación del Decreto-Ley a la Comunidad Autónoma, como supletorio, porque la legislación aplicable es la contenida en la Ley del Suelo, y el Decreto-Ley no aportaría nada nuevo, sino que se limitaría a modificar relativamente determinadas circunstancias ya reguladas por la Ley del Suelo.
A pesar de todo lo expuesto, el mejor procedimiento para obviar los problemas anteriores, sería el siguiente:
Que el Parlamento Vasco de una vez por todas, ejerciendo su irrenunciable potestad legislativa en una materia de la exclusiva competencia de la Comunidad Vasca como es el urbanismo, elabore (previa presentación del correspondiente proyecto) una ley de ordenación del suelo, una ley de urbanismo que responda a las inminentes necesidades que en este tema tiene el territorio vasco. Una ley que además de posibilitar una mayor racionalización del uso del suelo, dejaría zanjados de una vez por todas problemas como el presente, de la aplicabilidad o no a la Comunidad de un texto legal de carácter estatal.
Este es el verdadero reto al que es preciso hacer frente de manera inmediata. El problema de la aplicabilidad o no de la Comunidad Vasca del Decreto-Ley 16/1981 y otros textos legales de naturaleza estatal puede seguir siendo un tema de viva polémica hasta que no se consiga aprobar una legislación vasca del suelo. Ya que es suficiente como ya hemos expresado una Ley del Suelo (emanada del Parlamento Vasco) lo más completa posible, que amén de ser absolutamente necesaria daría al traste con esta problemática y sería la única aplicable a la Comunidad, sin injerencia alguna de la normativa estatal (en lo que estrictamente sea ordenación del territorio y urbanismo) que en determinados casos podría aplicarse a lo sumo como supletoria para cuestiones no reguladas por la legislación vasca.
VIII. CONCLUSIONES
a) La competencia urbanística es históricamente una competencia genuinamente municipal y como tal, se refleja en la Ley de Régimen Local de 1955. Sin embargo la aprobación de la Ley del Suelo de 1956 y su reforma de 1976 rompen con una idea tradicional para otorgar determinadas competencias urbanísticas (aprobación definitiva de planes y proyectos de
urbanismo) a los órganos estatales, produciéndose una inevitable estatalización del urbanismo. Esta situación se mantiene a raíz de la aprobación del Texto Constitucional de 27-12-78. Con los Decretos-Leyes de 14-3-80 y 16-10-81 se intenta reforzar la autonomía municipal ampliando la esfera de competencias que la Ley del Suelo atribuía a los Ayuntamientos.
b) En la Ley del Suelo (1976) se contempla la figura de la subrogación de los órganos estatales en materias de competencia municipal referentes al planeamiento urbanístico en los artículos 5, 217, 218 y 34 fundamentalmente. Las causas por las que se puede producir el fenómeno se concretan en: incumplimiento de obligaciones, notoria negligencia e incumplimiento del plazo para formación de planes por parte de la Corporación. La sustitución se produce en competencias concurrentes o compartidas entre órganos estatales y municipios. El órgano administrativo competente para declarar la subrogación era el Ministro de la Gobernación a propuesta del de la Vivienda, en un procedimiento en el que debía oírse al Ayuntamiento.
c) El Decreto-Ley 16/1981 amplía las competencias municipales en materia de aprobación de planes y proyectos urbanísticos, otorgando la potestad de la aprobación definitiva de determinados instrumentos de planeamiento a los Ayuntamientos, restando competencias a los órganos estatales que antes las ejercían.
El artículo 5.º de este texto legal establece la competencia exclusiva de los Ayuntamientos para la formación y aprobación de los planes urbanísticos en él contemplados. Por su parte el artículo 6.º del Real Decreto-Ley citado destaca la posibilidad de que los órganos estatales en concreto la C.P.U. se subroguen en la competencia municipal, si el Ayuntamiento incumple los plazos establecidos. Se produce aquí, la subrogación de la C.P.U. en una materia de la competencia exclusiva de los Ayuntamientos.
Para que se produzca la subrogación de la C.P.U. es preciso que el instrumento de planeamiento sea de los contemplados en el artículo 5º del Decreto-Ley 16/1981 y que transcurren los plazos del artículo 6 del mismo texto legal sin que el Ayuntamiento resuelva. La subrogación tiene lugar de manera automática, mediante la interposición del pertinente escrito por parte de los