LA DEFENSA DEL ADMINISTRADO ANTE LA ACTIVIDAD SANITARIA DE LA ADMINISTRACIÓN

a) Introducción

Tras realizar en el epígrafe II un estudio de la evolución de la normativa sanitaria que afecta a las libertades individuales, exponemos seguidamente unos criterios básicos de los resortes legales con que cuenta el administrado en defensa de sus derechos y libertades, ante las posibles injerencias de la administración sanitaria.

A estos efectos, es decisiva la promulgación de la Constitución Española de 1978. En dicho texto fundamental adquieren un especial relieve los derechos y libertades del individuo y su protección. Estos derechos y libertades reconocidos en la Constitución determinan los poderes del Estado y los límites de su ejercicio. En torno a estos criterios gira toda la construcción del Estado de Derecho desarrollado en el texto constitucional. Entre los derechos y libertades reconocidos en el Capítulo II, destaca el reconocimiento del derecho a la vida y a la integridad física y moral de todo ciudadano, sin que, en ningún caso, puedan ser sometidos a penas o tratos inhumanos o degradantes (artículo 15) y el derecho a la libertad y la seguridad, no pudiendo nadie ser privado de su libertad sino en los casos y en la forma prevista en la Ley (artículo 17).

Pues bien, en base a estos principios constitucionales deben articularse los resortes con que cuenta el administrado en la defensa de sus derechos y que exponemos seguidamente.

b) Marco normativo de la legislación reguladora de derechos y libertades

Hemos visto que el artículo 17 de la Constitución hace una reserva de Ley en todo lo que se refiere a la regulación de las libertades de los individuos. No obstante, el artículo 53 del texto constitucional generaliza esta

reserva de Ley, al disponer que los derechos y libertades reconocidos en el Capítulo II del Título Primero de la Constitución vinculan a todos los poderes públicos y que sólo por Ley, que en todo caso deberá respetar su contenido esencial, podrá regularse el ejercicio de tales derechos y libertades.

Es más, la Constitución no solamente reserva a la Ley de regulación de los derechos y libertades individuales, sino que en virtud de lo dispuesto en el artículo 31, establece que serán «Orgánicas» las Leyes relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas. Por otra parte, tienen un rango supraconstitucional, puesto que, como afirma GARCÍA DE ENTERRÍA (26)!

no sólo tienen el rango supremo constitucional, sino un rango reforzado dentro de la Constitución, que les destaca de todo el resto de ésta y les hace presidir el proceso mismo de interpretación constitucional.

Ante esta normativa, la primera consecuencia evidente que cabe deducir consiste en que en lo referente a materia de derechos y libertades básicas, queda totalmente excluida al poder ejecutivo la posibilidad de su reglamentación. Esta facultad queda reservada únicamente al poder legislativo, a través de las Leyes Orgánicas.

Una segunda consecuencia, considerando lo dispuesto en la Disposición Transitoria tercera de la Constitución, es que debe entenderse que la totalidad de las legislaciones preconstitucionales de regulación de los derechos fundamentales contraria a la normativa constitucional, han quedado directamente derogadas por la promulgación de la Constitución. Ahora bien, esta afirmación debe hacerse con matizaciones, pues como señala el propio GARCÍA DE ENTERRÍA, cabe aplicar el principio «tempus regit actum», en virtud del cual, si en el momento de su nacimiento, la norma se elaboró correctamente, el hecho de que posteriormente se haya modificado tal modo de producción no implica automáticamente su derogación.

En tal sentido, nos podemos plantear la vigencia de las normas restrictivas de libertades que hemos venido estudiando, a tenor de su adecuación o no a la vigente Constitución.

Respecto a las vacunas, hemos visto que una Ley de 1980 deroga su carácter obligatorio, por lo que, a este respecto, no se plantea problema. Sin embargo dicha Ley sí faculta a las autoridades a declararla obligatoria cuando lo juzgue conveniente en momento de estado epidémico. Considerando indiscutible que la vacuna obligatoria constituye una restricción de las libertades individuales, podemos plantearnos las siguientes cuestiones: ¿Deberá regularse mediante Ley esta obligatoriedad aunque sea temporal? De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 53 y 81 de la Constitución parece que sí. Entendiendo que ya está regulado así a través de lo dispuesto

(26) Eduardo GARCÍA DE ENTERRÍA, en Anuario de Derechos Humanos 1981. Universidad Complutense. Madrid 1982, pág. 116.

en la Ley de 24 de abril de 1980, ¿debe deducirse que el Gobierno está facultado para imponer tal obligación mediante un desarrollo reglamentario? En este sentido, diversos autores (27)! _{se muestran contrarios a tal solución. Argumentan}

que tal posibilidad supondría una disminución de las garantías constitucionales previstas en el artículo 53. Sin embargo. GARCÍA DE ENTERRÍA (28)! _{viene a}

afirmar que es posible esta reglamentación, considerando el Reglamento no como independiente de la Ley, sino como ejecutor de la misma.

Tema diferente puede ser la vigencia de otras restricciones de libertades (aislamientos forzosos, tratamientos obligatorios, etc.) contenidas en la Ley de Bases de Sanidad Nacional en cuanto constituye una norma anterior a la vigente Constitución. ¿Debe entenderse que tales restricciones no tienen vigencia por ser contrarias al tratamiento de las libertades básicas contenidas en el Capítulo II del Título Primero de la Constitución? ¿Debe entenderse que mientras no se promulgue una nueva Ley de Sanidad, acorde con los principios constitucionales, perdura la vigencia de la Ley de Bases de 1944º En principio, parece indudable que en tanto no entre en vigor la nueva Ley de Sanidad, la Administración Sanitaria debe adecuar su actuación a la normativa existente sobre la materia, en este caso, la Ley de Bases de 1944. Ante las dudas que puede plantear la aplicación de la Ley de Bases de Sanidad, se echa en falta en nuestro texto constitucional la previsión que en este sentido contemplan otras Constituciones. Así, por ejemplo, la Italiana de 1947 señala al respecto lo siguiente:

«Artículo 32.—La República tutela la salud como derecho

fundamental del individuo y en interés de la colectividad y garantiza el

tratamiento médico gratuito de los indigentes.

No puede obligarse a nadie a un determinado tratamiento sanitario sino por disposición de Ley, la cual en ningún caso podrá violar los límites impuestos por el respeto a la persona humana».

En este contexto que estamos estudiando, caso singular constituye el Decreto de 1931 regulador del internamiento forzoso de enfermos mentales. Esta norma es un mero Reglamento, subjetivamente procedente del Poder ejecutivo, y no una Ley elaborada por el Parlamento. Sin embargo, esta normativa impone con mayor claridad y eficacia que las restantes, unas restricciones de la libertad de los individuos sin ningún tipo de garantías judiciales. En tal sentido, a mi juicio, cabe plantearse con total rotundidad

(27) Se pronuncian en este sentido GÓMEZ-FERREZ, en La potestad reglamentaria del Gobierno y la Constitución. Revista de Administración Pública, setiembre-diciembre 1978, n.° 87, pág. 195 y BARROLS COMA, M., en Las diversas manifestaciones de la potestad en la Constitución, en la misma Revista, n.° 88, enero-abril 1979, pág. 132.

que dicho Decreto debe entenderse derogado en lo que afecta al internamiento forzoso por indicación médica o gubernativa, por contener previsiones claramente anticonstitucionales.

En el Decreto de 1931 no existe un momento de intervención decisiva del Juez como garantía, cuando se va a proceder a privar de libertad a una persona por razón de enfermedad mental. Por el contrario, la Constitución recoge entre sus derechos fundamentales aquel que asiste a toda persona de obtener la tutela efectiva de los Jueces y Tribunales, sin que, en ningún caso, pueda producirse indefensión (artículo 24.1. de la Constitución). No obstante, debe recordarse que posiblemente quede derogado con la entrada en vigor de la Ley de reforma del Código Civil en materia de tutela.

Recapitulando estas consideraciones, podemos concluir que se hace preciso, con la mayor urgencia posible, la promulgación de una nueva Ley de Bases de Sanidad que regule debidamente todo lo concerniente a actuaciones sanitarias que puedan incidir en los derechos y libertades básicas de las personas. Esta Ley, por otra parte, deberá establecer las cautelas precisas para evitar, en el mayor grado posible, desarrollos reglamentarios de la misma en materia de actuaciones sanitarias coactivas de la libertad.

c) Los principios que configuran la aplicación de las medidas administrativas limitativas de derechos

Hemos puesto de manifiesto en el primer epígrafe de este trabajo que la Administración está facultada para ejecutar forzosamente las órdenes o actos administrativos de contenido sanitario a través de la coacción directa o bien de la compulsión sobre las personas.

Ahora bien, en el ejercicio de estas facultades la Administración debe observar unos principios perfectamente elaborados por la legislación y la jurisprudencia. El artículo sexto del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales ha recogido estos principios y la jurisprudencia del Tribunal Supremo se ha preocupado de hacerlos extensivos a todas las Administraciones Públicas sin excepción (SS. de 21 de noviembre de 1974 y 14 de febrero de 1977).

El primero de estos principios se refiere a la congruencia o proporcionalidad por el cual sólo será legítima la elección y la configuración del medio limitativo que guarde proporción o congruencia inmediatas con el motivo y el fin que legitimen la intervención.

El segundo principio denominado «favor libertatis» obliga a la Administración a escoger, entre varios actos limitativos posibles habilitados por la Ley, precisamente el que resulte menos restrictivo de la libertad individual. Igualmente, el principio obliga a resolver en favor de la libertad cualquier

duda sobre la mayor o menor extensión o sobre la posibilidad misma de la medida limitativa. Pues bien, una Sentencia del Tribunal Supremo de 26 de abril de 1979 viene a excepcionar este principio en el ámbito de la Salud Pública, al considerar que no es de aplicación en estos casos la tesis del «favor libertatis». Es indudable que se inspira en el principio «salus populi suprema lex».

d) La protección jurisdiccional del administrado

Como ha expuesto MUÑOZ MACHADO (29)!_{, la protección jurídica del}

administrado frente a la actividad sanitaria de la Administración no se logra hasta fechas muy recientes, mediante la entrada en vigor de la Ley de Jurisdicción Contencioso-Administrativa, 27 de diciembre de 1956. Hasta el año 1956, las actuaciones sanitarias tendrían carácter discrecional y serían insusceptibles de control jurisdiccional en virtud de la Ley de SANTAMARÍA PAREDES, de 18 de setiembre de 1888, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa y su Reglamento de 29 de diciembre de 1890.

Debe resaltarse la gravedad de esta situación vigente durante la primera mitad del presente siglo veinte. La Administración Sanitaria, hasta 1956, fue libre de actuar como considerase más conveniente, sin miedo al-guno a la impugnación de sus actos y resoluciones. Esta situación afortu-nadamente ha sido superada con la nueva Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Esta Ley no plantea duda alguna sobre la impugnabilidad de los Reglamentos administrativos sanitarios y las órdenes o actos adminis-trativos sanitarios, sean o no discrecionales. Por otra parte, a través de la Constitución, han sido definitivamente consolidados los derechos del admi-nistrado para acudir a la revisión jurisdiccional, sin que, en ningún caso, pueda producirse la indefensión. Junto al Recurso ordinario contencioso-administrativo, el administrado dispone de otras vías jurisdiccionales más expeditivas para lograr el respeto a sus derechos, entre las que destacan el Recurso de Amparo y el Recurso preferente y sumario previsto en la Ley de Protección Jurisdiccional de los derechos fundamentales de las personas.

e) Control de la actividad administrativa sanitaria por órganos «ad hoc»

— El Defensor del Pueblo.

Esta figura, según la Constitución, es un alto comisionado de las Cortes Generales, que tiene como misión la defensa de los derechos y libertades comprendidos en el Título Primero de la Constitución. La Ley Orgánica de 6 de abril de 1981 establece las normas reguladoras del Defensor

del Pueblo. Según lo dispuesto en esta Ley, puede dirigirse al Defensor del Pueblo toda persona natural o jurídica que invoque un interés legítimo, sin restricción alguna.

El Defensor del Pueblo podrá iniciar y proseguir de oficio o a petición de parte, cualquier investigación conducente al esclarecimiento de los actos y resoluciones de la Administración Pública y sus agentes, a la luz de lo dispuesto en el artículo 103.1. de la Constitución y el respeto debido a los derechos y libertades proclamados en el Título Primero de dicho texto. En otros países existen comisionados del Defensor del Pueblo, dedicados exclusivamente al ámbito de la Sanidad.

— El control parlamentario de las libertades públicas.

Como señala GÓMEZ-REINO (30)! _{a través de la función legislativa que}

compete al Parlamento, éste tiene unas facultades de control de la actuación del Gobierno y su Administración. Esta acción de control del Gobierno debe ir dirigida, obviamente, hacia una supervisión constante de cualquier actuación del poder ejecutivo que pueda ser restrictiva de libertades individuales.

— El derecho de petición de todo ciudadano.

Este derecho viene regulado en el artículo 29.1. de la Constitución, que establece que todos los españoles tendrán el derecho de petición individual y colectiva en las formas y con los efectos que determine la Ley.