ESTATUTO PERSONAL Y RELACIÓN CON EL PARLAMENTO

En relación al estatuto personal de los Comisionados Territoriales, los respectivos Estatutos de Autonomía hacen gala, por regla general, de un laconismo semejante al empleado por el artículo 54 de la Constitución. En este sentido, algunos Estatutos declaran que su nombramiento corresponde al órgano parlamentario (EAC, EAA, EAVal, EAArag. y EACan.) o lo definen como «comisionado» del mismo (EAA y EAVal.), dejando la regulación general de su «status» personal a una ley posterior de la Comunidad Autónoma que habrá de desarrollar la institución.

Por lo que se refiere a dicha ley de desarrollo, debemos destacar aquí la especialidad procedimental que se presenta en Cataluña, donde por disposición de la Ley 3/1982 del Parlamento, del Presidente y del Consejo Ejecutivo de la Generalidad (51)! _{la norma prevista en el artículo 35 del EAC}

(51) El artículo 33 de esta norma califica como Ley de desarrollo básico del Estatuto de Cataluña la que habrá de regular el contenido esencial del artículo 35 del Estatuto. Esta ley deberá ser aprobada por mayoría absoluta en una votación final sobre el conjunto del texto y a igual régimen queda sometida su modificación o derogación.

tiene el carácter de «ley de desarrollo básico del Estatuto», lo que comporta ciertas especialidades en cuanto al procedimiento de tramitación y requisitos para su aprobación. Las citadas leyes, aun siendo del mismo rango normativo que las restantes que apruebe el Parlamento de Cataluña en el ejercicio de su potestad legislativa, denotan la voluntad política del legislador catalán de destacar la especial relevancia institucional de las materias que constituyen su objeto, exigiendo sobre ellas el acuerdo favorable de la mayoría absoluta de los miembros de la Cámara en una votación final sobre el conjunto del texto. Por consiguiente, desde un punto de vista procedimental, la ley de desarrollo a que alude el artículo 35 del Estatuto habrá de ajustarse a las especialidades de tramitación establecidas en el artículo 33 de la Ley antes citada y en los artículos 108 y siguientes del Reglamento de la Cámara Catalana (52)!_.

A falta del desarrollo legislativo de estas instituciones en el momento de abordarse el presente trabajo será pues preciso contemplar los aspectos generales que integran el estatuto personal de los Comisionados Territoriales (nombramiento y condiciones personales, cese, duración del mandato, independencia e incompatibilidades, prerrogativas y relación con el Parlamento) desde una perspectiva general para intentar establecer las líneas básicas que sobre los mismos habrá de adoptar presumiblemente la legislación autonómica. En este sentido habrá, que tener especialmente presente la Ley orgánica del Defensor del Pueblo, pues no debe olvidarse que, sin perjuicio de ser la institución general a nivel del Estado, con lo que ello conlleva de precedente, los Comisionados Territoriales se definen en algunos Estatutos como «órganos similares» al Defensor del Pueblo (EAPV y EAG).

Estructura de la institución

Respecto a la posibilidad de creación de más de una figura territorial en el seno de la misma Comunidad Autónoma, hay que considerar que si bien podría plantearse desde un punto de vista teórico, existen varios elementos que imponen una opción de tipo unipersonal. En primer lugar, el ámbito relativamente reducido y concreto de supervisión (la Administración propia de la Comunidad Autónoma); en segundo lugar, el texto de los respectivos Estatutos de Autonomía, donde se hace siempre una referencia singular; y e tercer lugar, el paralelismo que en todo momento se traza en los

(52) El artículo 108 del Reglamento del Parlamento de Cataluña prevé, en relación a estas materias de desarrollo básico del Estatuto, la posibilidad de que la Mesa, de acuerdo con la Junta de Portavoces, pueda optar por lo que se denomina como «iniciativa parlamentaria conjunta». En este supuesto, la Comisión correspondiente nombra una Ponencia para que sea ella la que elabore el texto de la Proposición de Ley. Por su parte, el artículo 109 del RPC establece unas especialidades de procedimiento y debate de estas proposiciones que, en parte, se reiteran en la Ley 3/1982, a las que hemos hecho referencia en la nota anterior.

mismos Estatutos respecto de la figura del Defensor del Pueblo, órgano que se configura como unipersonal. Desde un punto de vista práctico, es preciso resaltar la importancia del primer argumento citado, toda vez que es constatable en el derecho comparado que la diversidad de estas instituciones obedece generalmente a una necesidad de especialización por razón de la extensión del ámbito o materia objeto de supervisión (53)!_{. En el presente caso, esta}

circunstancia no se produce al circunscribirse su función a un ámbito administrativo muy determinado.

Distinta del supuesto anterior es la posible existencia de colaboradores, que viene obligada por la necesidad de dotar a la institución de una estructura orgánica suficiente para poder cumplir sus funciones. En este sentido y de modo similar a lo previsto en la LODP (54)!_{, las leyes territoriales reguladoras han de establecer la}

organización de la institución y, en su caso, la facultad de los comisionados de nombrar colaboradores o adjuntos.

Nombramiento, cese y duración del mandato

En cuanto a su nombramiento, es preciso descartar «ab initio» la posibilidad de intervención del poder ejecutivo en dicho acto. En el derecho comparado y en función del método de designación, puede establecerse una diferenciación entre el llamado Ombudsman-auxiliar del Parlamento y el llamado Ombudsman-auxiliar del Ejecutivo (55)!_{. Al primer esquema corresponden las instituciones de los países}

nórdicos, donde el nombramiento se atribuye exclusivamente al órgano parlamentario, y el segundo es el caso, por ejemplo, de Nueva Zelanda, Israel, Irlanda o Australia, donde de diversas formas y con mayor o menor intensidad el Gobierno interviene en su nombramiento.

Por lo que respecta a España, sabemos ya que nuestro modelo se acerca en este aspecto al de los países nórdicos puesto que, según dispone el artículo 2.1 de la LODP el nombramiento del Defensor del Pueblo corresponde en exclusiva a las Cortes Generales. Por otra parte, y ya en el ámbito de las Comunidades Autónomas, entendemos que esta cuestión habrá de resolverse en sentido similar puesto que así lo imponen los respectivos Estatutos de Autonomía; en la mayoría de los casos de forma expresa (EAC, EAA y EAVal., donde además se le define como «comisionado» del órgano parlamentario correspondiente, EAArag. y EACan.) y en otros (EAPV y

(53) Así, por ejemplo, en Noruega, donde existe un Ombudsman para la Administración Civil y otro para la Militar o en Inglaterra donde coexisten tres instituciones diferentes en el ámbito de la Administración, de los servicios sanitarios y de la Administración local.

(54) El artículo 8 de la Ley Orgánica del Defensor del Pueblo contempla la figura de los Adjuntos como auxiliares del Defensor del Pueblo, a quienes podrá delegar sus funciones.

EAG) por el paralelismo institucional que se traza en relación con la figura del Defensor del Pueblo.

A diferencia de otros ordenamientos comparados, la LODP no establece ninguna condición especial para poder ser elegido Defensor del Pueblo (56)!_{. El}

artículo 3 de dicha ley solamente requiere que el candidato sea español, mayor de edad y que se encuentre en el pleno disfrute de sus derechos políticos y civiles. Sin embargo, a pesar del criterio amplio de esta norma no debemos olvidar que, en uso de sus facultades de desarrollo de los preceptos estatutarios, sería admisible prever la posibilidad de establecer otras condiciones especiales de carácter personal sobre las respectivas figuras territoriales, que se adecuen o se correspondan con la naturaleza y características de la institución; en este último sentido podemos destacar la posibilidad de exigir que concurra en el candidato, la vecindad administrativa o condición política correspondiente, circunstancia ésta que ha sido admitida por el Tribunal Constitucional, en la sentencia de 18 de diciembre de 1981 que resol-vió el recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra la Ley 4/1981 del Parlamento vasco, de 18 de marzo, sobre designación de senadores representantes de Euskadi (57)!_.

El nombramiento de los comisionados territoriales corresponderá a la Asamblea parlamentaria autonómica y en concreto a su pleno, como órgano supremo de la misma. Podemos destacar aquí lo dispuesto en el Reglamento del Parlamento de Cataluña (58)! _{donde se precisa que la designación del «Síndic de}

Greuges» corresponderá al Pleno de la Cámara. En todo caso, deberá tenerse en cuenta la necesidad de que el procedimiento de designación que en su momento establezcan las leyes territoriales, contemple un mecanismo extraordinario de votación, más reforzado que el que se precisa para otorgar la confianza al Gobierno y que permita conseguir en torno al titular de la institución un margen de consenso suficiente para garantizar su independencia respecto de la mayoría gubernamental. En este punto, el mecanismo de designación habrá de constituirse como una de las garantías de independencia de estas instituciones.

Las causas de cese de los comisionados territoriales es otro de los puntos

(56) Este no es el caso, por ejemplo, de los países nórdicos donde se suelen exigir determinadas condiciones personales que generalmente versan sobre sus conocimientos jurídicos, experiencia e integridad personal. (57) En esta sentencia (publicada en el BOE del día 14 de enero de 1982) el Tribunal Constitucional dice textualmente: «La limitación, impuesta por la Ley impugnada en su artículo 2.1 a los candidatos a Senadores del País Vasco, de tener la condición política de vascos, es razonable y lógica... En todo caso, la inadmisibilidad de tales limitaciones vendría dada, dentro del marco constitucional descrito en epígrafes anteriores, por el hecho de que fuesen discriminatorias, lo que obviamente no es la que la Ley impugnada establece en su artículo 2.1». (58) Es de notar que el artículo 135 del RPC sólo hace referencia al órgano que habrá de designar al «Síndic de Greuges» sin entrar en aspectos de procedimiento que habrían de establecerse en la ley que desarrolle el artículo 35 del EAC.

que habrá de regular la legislación autonómica que desarrolle los preceptos estatutarios. Sin embargo es preciso resaltar, como criterios generales en esta materia, la necesidad de prever la no interferencia del poder ejecutivo en dicha decisión a fin de asegurar su independencia frente al Gobierno responsable de la Administración sobre la que se ha de centrar la gestión supervisora del comisionado territorial. Asimismo, su configuración como institución de la Comunidad y no como mero órgano parlamentario, obliga a garantizar su autonomía respecto de la Asamblea Legislativa mediante la previsión de unas causas de cese tasadas por la ley que permitan substraer la permanencia en el cargo a criterios fluctuantes de coyuntura política. La relación existente entre el Parlamento y su comisionado se aproxima a una relación política de confianza, por lo que no es impensable la posibilidad de articular, a través de las leyes de desarrollo estatutario, unos mecanismos de revocación por parte de la institución parlamentaria que lo ha elegido y ante la cual ha de rendir cuentas de su gestión. Corresponde así al legislador ordinario prever las causas que puedan dar lugar a la revocación del comisionado (59)! _{y el quorum necesario para su revocación,}

teniendo presente en este supuesto la conveniencia de requerir una mayoría semejante a la necesaria para la designación.

La duración del mandato de los comisionados territoriales es otro de los aspectos que puede ser abordado en forma amplia y con contenido diverso por las leyes de desarrollo (60)!_{. No existen límites estatutarios que afecten a la}

disponibilidad del legislador ordinario para regular la duración del mandato del comisionado territorial. Sin embargo, es aconsejable que el plazo de permanencia en el cargo sea suficientemente amplio para dotar a su gestión de la necesaria estabilidad. Como criterio de referencia, podemos constatar que en el derecho comparado el plazo de duración oscila normalmente entre los tres y cinco años (61)! _{y en el Estado español, el Defensor del Pueblo es elegido por un plazo de}

cinco años (artículo 2.1 LODP).

Por otra parte, suele ser también regla común que el mandato no coincida con la duración de la legislatura, desvinculándolo incluso de los supuestos de disolución anticipada de la Cámara, como una fórmula más para garantizar la independencia de la institución.

(59) Normalmente, en los Países Nórdicos las causas que pueden provocar la destitución del Ombudsman no están reguladas, se considera suficiente que el Parlamento no tenga confianza. Por el contrario, en los países de derecho consuetudinario las posibles causas de destitución están más detalladas (incapacidad, negligencia, violación de los deberes del cargo).

(60) Destaquemos aquí que en los Estatutos que contemplan la creación de estas instituciones, únicamente se hace referencia a este tema en el de la Comunidad Valenciana (art. 24). Ello no impide, evidentemente, que ante el silencio de los demás Estatutos, las leyes que los desarrollen establezcan las previsiones correspondientes en esta materia.

(61) Así, por ejemplo, es de tres años en Dinamarca y Nueva Zelanda, de cuatro en Suecia y Noruega, de cinco en Alemania e Israel.

Finalmente, y en ausencia de limitaciones estatutarias, la posibilidad de reelección del comisionado dependerá también de la opción política que adopte el legislador ordinario, aun cuando suele ser criterio general el de admitirla, sin perjuicio de establecer una limitación expresa o consuetudinaria cuando se han producido determinadas reelecciones (62)!_.

Incompatibilidades y prerrogativas

La necesaria autonomía e independencia que han de regir las actuaciones de los comisionados territoriales aconsejan que las futuras leyes reguladoras adopten las medidas pertinentes para que la institución pueda funcionar de forma adecuada a su finalidad. En este sentido, antes ya hemos visto cómo el procedimiento de designación y la duración del mandato constituyen unos instrumentos indispensables para la consecución de este objetivo. Por ello, las relaciones entre estas instituciones y los Parlamentos respectivos deberán articularse de forma que quede salvaguardada la independencia de su actuación. En el ejercicio de sus funciones, los comisionados habrán de actuar sin interferencias externas y será preciso asegurar su no sumisión a mandato imperativo alguno ni a instrucciones condicionadoras de su forma de actuar y resolver los asuntos (63)!_{. Evidentemente, ello no supone exonerar de}

responsabilidades al comisionado territorial, por cuanto los propios Estatutos establecen unos criterios de relación entre aquél y la Cámara respectiva que no se agotan en la fase originaria de designación del titular, sino que se extienden a los diversos momentos de operatividad funcional de la institución, mediante la información de su actividad y la rendición de cuentas de sus gestiones al Parlamento, de acuerdo con el procedimiento y la periodicidad que establezcan las leyes reguladoras.

La independencia de la institución viene reforzada en último extremo por el establecimiento de un régimen de incompatibilidades (64)! _{cuya finalidad es}

impedir que el titular de la institución se encuentre en situaciones o ejerza determinadas actividades que puedan comprometer o poner en entredicho la independencia de su actuación. Suelen ser generales, como causas de incompatibilidad, la de ser miembro de la Cámara parlamentaria, el ejercicio de cargos políticos o públicos y el ejercicio de actividades profesionales,

(62) Por ejemplo, en los países nórdicos sólo se admite un máximo de tres reelecciones.

(63) El artículo 6.1 de la Ley Orgánica del Defensor del Pueblo dispone: «El Defensor del Pueblo no estará sujeto a mandato imperativo alguno. No recibirá instrucciones de ninguna Autoridad. Desempeñará sus funciones con autonomía y según su criterio».

(64) El artículo 34 del Estatuto de Autonomía de Aragón se refiere expresamente a este tema como contenido de la ley que habrá de desarrollar la figura del «Justicia de Aragón».

mercantiles o laborales (65)!_{. En algunos países este régimen puede llegar a}

endurecerse hasta el punto de establecer limitaciones posteriores a la actividad del titular de la institución ya cesado (66)!_{. Por último y con referencia al ámbito}

concreto que en esta materia pueda abordar la ley territorial reguladora recordemos las posibilidades que ofrece la sentencia del Tribunal Constitucional de 18 de diciembre de 1981, antes citada y anotada.

Mayores problemas comporta, desde un punto de vista de instrumentación normativa, el dotar a las instituciones territoriales de prerrogativas similares a las que amparan al Defensor del Pueblo, de acuerdo con el artículo 6 de su Ley orgánica reguladora.

El citado precepto otorga al Defensor del Pueblo un «status» coincidente con el de los Diputados de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas. El Defensor del Pueblo goza de inviolabilidad, prerrogativa que se traduce en la prohibición de detenerlo, expedientarlo, multarlo, perseguirlo o juzgarlo en razón de las opiniones que formule o de los actos que realice en el ejercicio de las competencias propias del cargo. Asimismo y de acuerdo con el apartado 3 del artículo 6 el Defensor del Pueblo, mientras permanezca en el ejercicio de sus funciones, no podrá ser detenido ni retenido sino en caso de flagrante delito, estableciendo a continuación, el «aforamiento» ante la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo a quien corresponde, con carácter exclusivo, adoptar las decisiones sobre la inculpación, prisión, procesamiento y juicio del titular de la institución.

El fundamento básico de estas prerrogativas reside en la voluntad de garantizar la autonomía orgánica y funcional del Defensor del Pueblo como una muestra más de su independencia frente a los poderes del Estado. Por ello, pese al silencio del artículo 54 de la Constitución respecto al «status» del Defensor del Pueblo, la LODP ha puesto un especial énfasis al regular esta materia, estableciendo los mecanismos necesarios para que aquél pueda desempeñar sus funciones «con autonomía y según su criterio».

Por lo que respecta a los distintos Estatutos de Autonomía que prevén instituciones similares, hay que constatar que no establecen ninguna previsión en torno a las prerrogativas de las mismas, diferenciándose en este sentido del sistema adoptado para los diputados de las Asambleas legislativas, en relación a los cuales los Estatutos establecen expresamente las prerrogativas que les amparan. No obstante, hay que tener en cuenta que

(65) El artículo 7 de la Ley Orgánica del Defensor del Pueblo contempla además, como causas de incompatibilidad, la afiliación a un partido político o el desempeño de funciones directivas en el seno del mismo, de un sindicato, asociación o fundación, así como empleado al servicio de los mismos y el ejercicio de las carreras judicial y fiscal.

(66) Este es el caso de Israel, donde la persona que haya ostentado el cargo de «controlador» no puede, antes de que transcurran tres años desde la expiración de su mandato, ser miembro de la dirección de entidades que desarrollen negocios con ánimo de lucro ni pertenecer a una entidad inspeccionada.

los Estatutos remiten a una ley territorial el desarrollo de la organización y funcionamiento de la institución. La cuestión se centra pues, ante la omisión del texto estatutario, en determinar si en la futura ley que habrán de elaborar los Parlamentos Autonómicos pueden articularse las garantías de la inviolabilidad y el «aforamiento» respecto de las instituciones territoriales.

A favor de una respuesta positiva sobre esta cuestión cabe aducir un argumento de especial relevancia, en tanto que entronca con la propia naturaleza de esta institución, ya que, a nuestro entender, el reconocimiento de las prerrogativas mencionadas y, especialmente, de la inviolabilidad, es un requisito necesario para la salvaguarda del ejercicio efectivo de sus peculiares funciones.

Sentada esta premisa, es necesario determinar si, desde un punto de vista