Centralización y descentralización administrativa

No obstante su importancia respecto de todo lo que atañe a la organización administrativa, los conceptos de centralización y descentralización no siempre son utilizados con un mismo significado y extensión, como fácilmente se advierte en la doctrina francesa e italiana, e incluso en la doctrina nacional, en cuanto está influida por aquéllas.

La ausencia, en nuestro medio y especialmente en el orden federal, de una legislación que fije los conceptos legales que deban ser tenidos en cuenta en ese sentido, ha contribuido en gran medida a acrecentar y mantener la confusión actualmente existente.

Para ello, al referirnos a este tema, es preciso concretar adecuadamente el sentido y alcance con que los conceptos de centralización y descentralización deben ser entendidos y habrán de ser utilizados.

En primer lugar, cabe tener presente que ambas nociones pueden ser consideradas desde diferentes puntos de vista, a saber: el político, que atiende principalmente a la libertad y autonomía de los entes u órganos de que se trate; el de la ciencia de la administración, que busca alcanzar especialmente la eficiencia de la administración pública; y, finalmente, el puramente jurídico, que se refiere a los principios legales aplicables a la organización administrativa y a su ulterior desarrollo.

Sobre tal base, se entiende por centralización el sistema de organización administrativa en que todas las cuestiones de importancia referentes a la actividad y relaciones de la administración pública son resueltos por los órganos centrales y superiores de ésta (Cassagne), lo que resulta de la circunstancia de que el conjunto de las competencias administrativas se unifica en uno o más órganos superiores de la administración, que tienen, al mismo tiempo, las facultades de decisión correspondientes.

La descentralización, en cambio, es el sistema en el cual, partiendo de una división distinta de las competencias administrativas, las facultades de decisión corresponden y son atribuidas a otros órganos administrativos que no forman parte ni

integran la administración central, y que gozan de cierto grado de iniciativa, libertad de acción y poderes de resolución.

La centralización, o administración directa, puede llevársela a cabo con diferentes procedimientos, entre los cuales se suele citar la centralización del poder y la coacción inherente a él la centralización de la potestad de designación de los agentes administrativos.

En el sistema de centralización, los órganos comprendidos en la administración central carecen de personalidad jurídica y patrimonio propios, se hallan vinculados entre sí por relaciones que son de naturaleza y carácter jerárquico (jerarquía administrativa), y que configuran, por tanto, relaciones de tipo interorgánico.

La descentralización, o administración indirecta, por su parte, se caracteriza porque en ellas los órganos administrativos descentralizados aparecen con personalidad jurídica propia y distinta de la del Estado, con un patrimonio que les es afectado y que aparece como propio, y con poderes de decisión y resolución que les han sido especialmente transferidos. A ello hay que añadir la atribución de un ámbito territorial o funcional exclusivo, y la existencia de un control que se lleva a cabo bajo la forma de tutela administrativa –a la cual nos referiremos más adelante-, que mantiene la unidad del poder estatal.

De tal suerte, y dado que los órganos descentralizados tienen personalidad jurídica propia, es natural que las relaciones que se establecen entre ellos o con la administración centralizada, sean siempre de tipo interadministrativo, es decir, que se traban entre sujetos administrativos distintos.

Ello no quita, como es obvio, que los órganos descentralizados, no obstante ese carácter, también integren y compongan el cuadro general de la administración pública, formando parte de ella.

La descentralización puede ser establecida por medio de leyes formales especiales, emanadas del Poder Legislativo, o bien por actos del Poder Ejecutivo, que éste dicte en virtud de una delegación que a tal fin le haya hecho el Poder Legislativo, también por ley formal. No faltan, no obstante, opiniones que sustentan un criterio más amplio, aceptando que la descentralización, por lo menos en ciertos casos, puede ser dispuesta directamente por el propio Poder Ejecutivo.

Remitimos para el tratamiento de la temática al órgano constitucional competente para crear entes descentralizados a lo expuesto infra al tratar la cuestion relativa a los entes reguladores de los servicios públicos, aun cuando destacamos que en virtud de lo dispuesto por el artículo 5º, inciso a, de la ley 25152, sustituido por el artículo 48 de la ley 25565, toda creación de organismo descentralizado y empresa pública de cualquier naturaleza y Fondo Fiduciario integrado total o parcialmente con bienes y/o fondos del Estado Nacional requerirá el dictado de una ley.

Se ha señalado que el criterio amplio es el más adecuado, puesto que el Poder Legislativo carece, por lo general, de las posibilidades prácticas de disponer, en todas sus formas y detalles, una descentralización administrativa determinada.

La descentralización puede revestir dos formas diferentes: territorial o funcional. La primera supone la determinación de un ámbito geográfico, dentro del cual el órgano descentralizado ejerce su competencia y desarrolla su actividad, siendo la primera y más simple de las modalidades de descentralización, que apareció con el advenimiento de las entidades locales con sustento territorial. Justamente, y como ejemplo de este tipo de descentralización, se suele citar las comunas o municipalidades. Véase, no obstante, el análisis de la autonomía municipal, reconocida ahora constitucionalmente, que se efectúa en un capítulo posterior.

La descentralización funcional, por servicios o instituciones, al revés de la anterior, careciendo de las resonancias políticas que esta última tuvo, se estructura sobre la base de un criterio puramente técnico, que da lugar a que determinados servicios, cometidos o prestaciones sean conferidos a un órgano administrativo con personalidad jurídica propia, que puede ser tanto un ente separado de la administración existente, a ese efecto, o un ente creado para ejercer esa competencia, de manera específica. En la descentralización funcional puede existir, igualmente, un ámbito territorial asignado, pero este elemento no es, en este caso, el que tiene valor prevaleciente, sino que ese rol corresponde a la atribución de un servicio o una función.

La doctrina ha señalado, tanto para el sistema de centralización como para el de descentralización, ventajas e inconvenientes.

Con relación a la centralización, se destacan como ventajas la unidad de acción de la gestión estatal, la celeridad y mejor cumplimiento de las decisiones administrativas, el mejoramiento de la prestación de los servicios públicos más generales, y la más fácil y simple orientación de los administrados, en sus vinculaciones con los órganos administrativos. Como desventajas, a su vez, se han puntualizado las siguientes: incremento desmedido de la burocracia improductiva, y, como consecuencia, exagerado formalismo y ritualismo procedimental, todo lo cual aleja a los administrados de los centros de decisión, los cuales quedan de ese modo distanciados de la efectiva administración.

Respecto de la descentralización, por su parte, se destacan como ventajas el descongestionamiento del poder de decisión, y como resultado directo la más rápida resolución de los asuntos administrativos, la afirmación de una mejor y más acentuada responsabilidad de los agentes administrativos, la competente adopción de los mejores modos del actuar administrativo, y la mayor aproximación de los administrados a la administración. Como desventajas, aparecen, finalmente, la excesiva división del poder estatal y la afectación del criterio de unidad de las decisiones, así como la posibilidad de fomentar ciertos favoritismos, que afectan la generalidad e imparcialidad del obrar administrativos.

De cualquier manera, pensamos que en esta cuestión, como en otras semejantes, no es posible ni conveniente atarse a uno u otro de los sistemas que hemos venido tratando, puesto que lo correcto es adoptar uno u otro –centralización o descentralización- teniendo en cuenta lo que mejor convenga a la actividad administrativa de que se trate, manteniendo como exigencia indeclinable la mejor y más eficiente prestación de esa actividad, y la atención del interés público comprometido.

Como sistema inverso y opuesto a la descentralización, aparece el de recentralización, que consiste en el reintegro a la administración central de las competencias de que había sido privada para atribuirlas a un organismo descentralizado, el cual –cuando la recentralización es total- debe desaparecer y ser suprimido, por medio de una norma legal de igual jerarquía que la que dispuso su institución, aplicándose igualmente este principio del paralelismo de las normas legales al caso de la recentralización parcial, en la que el órgano descentralizado no tendrá por qué ser suprimido, sino simplemente modificado en su competencia, atribuciones, composición, etc.

Vinculados con el tema que hemos considerado en este parágrafo, aparecen otros conceptos que por falta de precisión se los suele utilizar como si se tratara de nociones a veces opuestas, y a veces semejantes o vinculadas.

Ello ocurre, en efecto, con los conceptos de “autonomía” y de “autarquía”. La autonomía no es sino una forma o modalidad superior de la descentralización política, en la cual se admite la existencia de un ente que puede darse sus propias normas fundamentales, lo que significa el reconocimiento de una potestad normativa originaria. Así ocurre, verbigracia, con las provincias.

Se debe tener en cuenta, después de la reforma constitucional de 1994, la autonomía garantizada a las Universidades (artículo 75, inciso 19, tercer párrafo “in fine”); asignada a la Auditoría General de la Nación (artículo 85, tercer párrafo); al Defensor del Pueblo (artículo 86); al Ministerio Público (artículo 120) y asegurada a los municipios (artículo 123).

La idea de “autarquía”, en cambio, es de raigambre netamente administrativa, y se refiere a la condición de ciertas personas jurídicas públicas estatales que tienen la aptitud de administrase por sí mismas, con sujeción a un marco de normas superiores que le son impuestas, sin que dejen de integrar y componer, no obstante ello, la administración pública, pues cumplen fines públicos específicos, que son del Estado.

La autarquía, que fue una de las formas iniciales de la descentralización administrativa, no es sino una especie de esta última, aunque con características especiales que la singularizan, de suerte que si toda entidad autárquica es, por ello mismo, una entidad descentralizada, no toda entidad descentralizada es necesariamente autárquica, ya que la descentralización puede adoptar otras formas o maneras diferentes. Por último, y siempre en relación con el tema que tratamos, se suele también utilizar la noción de “autarquía”, la cual –en el orden administrativo- se referiría a la capacidad de un órgano o ente para bastarse económicamente por sí mismo, lo que le da la posibilidad de aplicar los recursos o ingresos que obtiene con su actividad a su propio cometido, según su propio arbitrio, pero siempre en atención a la finalidad que debe alcanzar.