Relaciones del Derecho Administrativo con otras ramas del Derecho

La circunstancia de que el derecho administrativo sea una rama y una disciplina jurídica autónoma y diferenciada, no impide que mantenga vinculaciones con otras ramas del derecho y con otras disciplinas jurídicas y no jurídicas.

Como se ha dicho con razón (Villegas Basavilbaso, Marienhoff), la exposición del derecho administrativo, como la de toda ciencia especializada, no puede ser llevada a cabo si no se la considera en relación con las demás ciencias, ya que no es posible escindir totalmente una de ellas de todo el conjunto de las ciencias sustrayéndola a la plenitud de sus conocimientos, vinculados estrechamente en razón de su solidaridad y unidad esencial. De ese modo, mediante tal vinculación se alcanza una verdadera concepción científica, una necesaria unidad sistemática, y una coherencia imprescindible.

Las vinculaciones del derecho administrativo con las demás ramas y disciplinas se llevan a cabo en un doble plano de relaciones, a saber: 1) relaciones de jerarquía y subordinación, en los casos en que la disciplina con la cual se vincula –como ocurre con el derecho constitucional- le otorga bases de las que no puede apartarse y que debe recibir como de prelación superior; y 2) relaciones de contacto o interferencia, en los supuestos en que tal prelación superior no existe, como ocurre con el derecho civil o comercial.

La vastedad y amplitud del derecho administrativo y de las cuestiones que él trata, han influido para que éste mantenga vinculaciones con casi todas las otras ramas del derecho y con otras disciplinas que no son jurídicas, como más adelante veremos.

Hemos de considerar, en consecuencia, dichas vinculaciones, señalando las particularidades que se presenten en cada caso.

a) Con el derecho constitucional

El derecho constitucional, en términos generales, considera y determina la estructura fundamental del Estado, las funciones de sus órganos superiores y los derechos y deberes tanto del gobierno como de los individuos, suministrando las bases esenciales de todas las ramas del derecho, que encuentran en él su punto de partida.

El derecho administrativo, de tal modo, mantiene con el derecho constitucional una vinculación de jerarquía o subordinación, pues todas sus instituciones y previsiones deben encuadrarse dentro de los principios y normas constitucionales. Tal subordinación, sin embargo, no logra evitar que existan algunas interferencias, ya que

También se emiten “circulares” en el curso de los procedimientos licitatorios, las que, según accedan a los pliegos de condiciones particulares o generales, se caracterizarán como actos administrativos o actos de alcance general no normativo, en el primer caso, y como reglamentos, en el segundo, y en ambos casos como contractuales, a partir de la adjudicación (Comadira). La CSJN examinó la legitimidad de una Circular de este tipo en “Cadipsa” (CSJN, 16/05/1996, “Cadipsa S.A.”, Fallos: 323:1146).

los límites entre ambas ramas no han podido ser determinados con precisión, facilitando su diferenciación.

También se ha sostenido, por ello mismo, que el derecho administrativo es el derecho procesal del derecho constitucional, con lo que se quiere expresar que si a la Constitución corresponde lo atinente a la estructura sustantiva del Estado, la administración supone, en cambio, una actividad que aparece como adjetiva respecto de aquélla, una actividad o acción teleológica.

Con igual concepto se entiende que el derecho administrativo trata la fisiología del Estado, cuya anatomía considera el derecho constitucional, fijando sus movimientos, encaminados al logro de fines presupuestos.

Lo cierto es que el manejo y comprensión del derecho administrativo habrá de requerir siempre un pleno conocimiento del derecho constitucional aplicable, pues la administración, en todo su accionar, habrá de moverse inexorablemente dentro de los límites, directos o indirectos, establecidos por el marco constitucional.

b) Con el derecho político

El derecho político, entendido en su sentido estricto, es la disciplina jurídica que estudia el concepto del Estado y sus problemas esenciales, como su origen, naturaleza y fines, excediendo, en este aspecto, al propio derecho constitucional y aun precediendo a éste.

De tal modo, si el derecho político trata la organización estructural del Estado, sus formas y sus relaciones y la precisión de sus fines esenciales, el derecho administrativo se relaciona con él, en cuanto al desarrollo de esa organización, la de sus formas y vinculaciones con los individuos que integran su población, en toda la variedad posible de sus órganos, y la de la dinámica de ellos.

Si el derecho político pretende constituir el Estado, para que éste realice los objetivos básicos que se le asignan, el derecho administrativo facilita y precisa la actuación del Estado, para que llegue al logro práctico y efectivo de esas finalidades.

En consecuencia, al igual que con el derecho constitucional, el derecho administrativo estaría en una posición de subordinación con respecto al derecho político, del cual recibiría lineamientos estructurales que pretendería poner, a su vez, en vías de realización y consecución.

c) Con el derecho penal.

El derecho administrativo mantiene estrechas vinculaciones con el derecho penal, las cuales surgen, principalmente, del hecho de que la administración requiere, para su más eficaz y normal funcionamiento, la protección represiva, a fin de evitar y reprimir aquellas acciones que perjudican o pueden llegar a perjudicar su desenvolvimiento, y a las cuales la ley penal configura como delitos.

De esas vinculaciones resulta, por un lado, que el derecho penal adelante y precisa ciertos conceptos que son propios del derecho administrativo, como ocurre en el art. 77 del Código Penal con los de “reglamento”, “ordenanza”, “funcionario público” y “empleado público”, mientras que por el otro existen situaciones en que el derecho penal utiliza conceptos cuya determinación resulta del derecho administrativo, como sucede en los arts. 163, inc. 8, y 184, inc. 3, que hablan de “servicio público”; en el art. 163, inc. 6, donde se menciona la “vía pública”; el art. 191, inc. 2, que habla de “uso público”; el art. 246, inc. 2, en el cual se trata de “cargo público”; etc., nociones, todas

éstas, que sólo en el ámbito del derecho administrativo pueden ser debidamente esclarecidas.

Actualmente, los artículos 252 y 255 del Código Penal son los que se refieren al servicio público. Asimismo, el “uso público” se menciona en los artículos 184 inciso 5° y 200, y el “cargo público” es aludido en los artículos 19 inciso 1°, 20, 20 bis, 67, 246 inciso 2° y 253.

La identidad de un mismo objeto –la administración pública- que es materia principal del derecho administrativo y sólo parcial del derecho penal, hace que ambas disciplinas se vinculen e interfieran en esos aspectos, a lo que se añade que el derecho administrativo recurre al derecho penal en algunas materias que este último ha tratado con detalle, aplicando su principios por vía de analogía, cuando no existan normas administrativas específicas, como en aquellos casos en que se aplican las normas de la prescripción penal al régimen de las faltas administrativas.

Por lo demás, el derecho administrativo toma a su cargo todo lo atinente a la organización y funcionamiento de los servicios penitenciarios, a los cuales corresponde atender lo referente al cumplimiento de las penas, y si bien hay quienes aceptan que el estudio de las penas y medidas de seguridad y su cumplimiento es el objeto de una disciplina especial –el llamado derecho penitenciario o ejecutivo-, otra parte de la doctrina continúa sosteniendo que esa materia es propia del derecho penal, con lo que estas cuestiones vendrían a señalar una nueva relación entre este derecho y el administrativo.

d) Con el derecho penal administrativo

Para quienes aceptan la existencia del derecho penal administrativo como rama autónoma del derecho, las vinculaciones de ésta con el derecho administrativo, como fácilmente se comprende, son aún más amplias y estrechas que con el derecho penal sustantivo.

A pesar de que aún se discute si el derecho administrativo penal administrativo existe realmente como tal, o si es una parte del derecho administrativo, o del derecho penal general, o si es un derecho penal especial, o un derecho o rama autónoma, por encima de estas divergencias es innegable que si de cualquier manera existe un derecho penal administrativo, él debe estar en íntima relación con el derecho administrativo, ya que aquél tiene por objeto la protección penal de principios y normas de derecho administrativo específico, garantizado bajo la amenaza de una pena el cumplimiento de los deberes y obligaciones que los individuos tienen respecto de la administración pública, y, además –según algunos-, las contravenciones de policía y las infracciones tributarias.

Como se advierte, el contenido de todos estos conceptos es materia exclusiva del derecho administrativo, y el derecho penal administrativo no puede sino recibirlo de aquél, evitando indebidas discordias.

e) Con el derecho penal disciplinario

El derecho penal disciplinario es aquella parte del derecho que trata de las infracciones de naturaleza administrativa, en cuya configuración se manifiesta la existencia de la potestad jerárquica administrativa y el deber de obediencia, asociando a ellas una sanción, que reviste el carácter de una pena.

El derecho penal disciplinario, que la mayoría de la doctrina señala como una parte componente del derecho administrativo, no pretende, en consecuencia, la prevención y represión de delitos y de la delincuencia, sino la protección del orden y

disciplina que son indispensables en el seno de la administración pública, a fin de que pueda cumplir convenientemente las funciones que le son propias.

Por las mismas razones ya indicadas en los apartados c y d precedentes, es fácil comprender las estrechas vinculaciones que el derecho penal disciplinario, si se lo admite como tal, guarda con el derecho administrativo, ya que ambos se refieren –desde ópticas diferentes- a un mismo objeto, siendo conceptualmente dependientes y complementarios, en muchos aspectos.

Si bien el derecho penal disciplinario mantiene también vinculaciones con el derecho penal sustantivo, se diferencia, no obstante, de éste en aspectos importantes, como la inaplicabilidad, entre otros, de los principios “nullum crimen nulla poena sine lege” y “non bis in idem”, por razones que atañen, justamente, a su raigambre y materialidad administrativa.

f) Con el derecho penal económico

La particularidad de las relaciones y actividades económicas propias de nuestra época, ha dado trascendencia al derecho penal económico, que aparece como un derecho penal cuyo contenido se divide entre hechos penales económicos, que podrían suscribirse en el derecho penal, y contravenciones económicas, que podrían integrarse en el derecho penal administrativo. Las vinculaciones del derecho penal económico con el derecho administrativo nacerían, especialmente, de esta última parte de su contenido, en los casos y por las razones expuestas en el punto d.

g) Con el derecho penal militar

El derecho penal militar es aquella rama del orden jurídico militar que contiene y agrupa las normas jurídicas, integrativas de ese mismo orden jurídico, que son impuestas bajo la compulsión de una sanción retributiva, es decir, que se actúan o realizan indirectamente.

El derecho penal militar –en el cual es posible distinguir la existencia de un derecho penal militar objetivo y un derecho penal militar subjetivo- es considerado, por la mayoría de la doctrina, como una parte componente del derecho administrativo.

Sin embargo, desde ya hace tiempo, está avanzando el criterio que pretende demostrar que el derecho penal militar es, verdaderamente, una rama autónoma del derecho, pues presenta una real autonomía científica, jurídica y didáctica y se halla, además, codificado (Escola, La autonomía del derecho penal militar, en “Revista Jurídica Militar de la Armada Argentina”, año I, n° 3, ps. 29 y ss.).

De cualquier manera, el derecho penal militar y el derecho administrativo guardan muchos puntos de contacto y relación, ya que el sujeto de ambos –el militar- es un funcionario público, estando la función que éstos componen –el servicio militar- organizada y regulada por el derecho administrativo, procurando el derecho penal militar, bajo la amenaza de penas y sanciones disciplinarias, asegurar la disciplina y el buen orden de ese servicio, del cual son pilares fundamentales.

h) Con el derecho financiero

El derecho financiero, en términos generales, es aquél que trata todo lo referente a la regulación normativa de la actividad financiera del Estado, que es la que tiene por objeto la obtención de los recursos necesarios para el logro de sus fines, agregando una parte de la doctrina lo atinente a la inversión e incluso rendición de dichos recursos.

Aún existe divergencias respecto de si el derecho financiero es o no una rama autónoma del derecho, y si la opinión predominante le reconoce ese carácter, otros autores sostienen que se trata de una parte del derecho administrativo, o bien de una parte especializada de él, mientras que no faltan quienes sustentan la idea de que sólo se debe admitir la autonomía didáctica del derecho financiero, por razones de índole práctica, fundadas en su mejor tratamiento y enseñanza. Asimismo, se discute si el llamado derecho fiscal o tributario integra o no el derecho financiero, o si es también, a su vez, una rama o parte diferenciada de él.

El derecho financiero y el derecho fiscal o tributario mantienen importantes vinculaciones con el derecho administrativo.

Baste recordar, en ese sentido, que todo el sistema de recaudación tributaria, los órganos que lo componen y las formas de recaudación que aplican son eminentemente administrativas, al igual que el régimen de recursos y medios de impugnación que pueden ser utilizados para atacar los actos de tributación o imposición tributaria, a lo que se añade que el derecho financiero debe echar mano de conceptos e instituciones que son propias del derecho administrativo, como los de autarquía, descentralización, responsabilidad administrativa, función pública, etc., que debe tomar de éste, para mantener la indispensable unidad conceptual.

i) Con el derecho municipal

El denominado derecho municipal, en realidad, no es sino una parte integrante del derecho administrativo, que carece de autonomía conceptual y científica, habiéndosele asignado, en algunos lugares, cierta autonomía didáctica, contra la cual, incluso, se ha reaccionado.

El derecho municipal no es, en su conjunto, sino el derecho administrativo que se aplica específicamente al ámbito de las relaciones comunales, limitadas a ese campo.

Por tanto, tratándose de una sola y misma disciplina jurídica no es posible hablar de relaciones entre ellas, sino de identidad y consustanciación conceptual y normativa.

j) Con el derecho procesal

El derecho procesal, que es indiscutiblemente una rama autónoma y diferenciada del derecho, tiene por objeto la consideración, determinación y estudio de los principios y normas jurídicas que se refieren a los presupuestos, requisitos, contenido y efectos del proceso.

Siendo el derecho administrativo un derecho principalmente sustantivo, es natural que requiera la existencia de un procedimiento que aún debiendo ser también administrativo, no puede sino recurrir al derecho procesal en aquellos casos en que carece de una normatividad propia o trata cuestiones que guardan identidad objetiva y finalística con las incluidas en este último.

Las vinculaciones del derecho administrativo con el derecho procesal tienen lugar, de distinta manera y con diferente extensión, en tres niveles especiales, a saber: a) respecto de la actividad administrativa propiamente dicha, mediante el procedimiento administrativo; b) respecto de la actividad jurisdiccional administrativa, mediante el procedimiento administrativo de índole jurisdiccional o recursivo; c) respecto de la actividad contenciosoadministrativa, que entre nosotros es judicial, mediante el procedimiento contenciosoadministrativo.

Muchos conceptos y principios del derecho procesal –como los de parte, notificaciones, prueba, sentencia, caducidad, etc.- encuentran sus equivalentes en el procedimiento administrativo, donde son trasladados y adaptados, teniendo en cuenta las particularidades y exigencias de la actividad administrativa.

En otros casos, el derecho procesal tiene aplicación en el ámbito administrativo, por vía de analogía, ante la ausencia de normas propias administrativas.

k) Con el derecho laboral

Alguna parte de la doctrina ha señalado que el derecho laboral mantiene ciertas vinculaciones con el derecho administrativo, en todo aquello que se refiere a la seguridad e higiene en el trabajo, y el derecho de la seguridad social, cuyos órganos y procedimientos de aplicación son, por lo demás, de raigambre administrativa.

l) Con el derecho internacional público

Las exigencias de la vida moderna, en materias tales como sanidad, cultura, comunicaciones, asistencia social, etc., han dado lugar no sólo al acrecentamiento de las relaciones entre los distintos Estados, sino también a la creación, organización y funcionamiento de entidades y sistemas en los cuales, con la participación de esos Estados, son tratados y resueltas en común tales cuestiones.

El proceso de internacionalización, cada vez más evidente, ha dado lugar a la existencia de una organización pública internacional, que incluye, necesariamente, una administración pública internacional, la cual no puede regirse sino por principios e instituciones que son de derecho administrativo. Nace así el derecho internacional administrativo, que es de índole convencional, que se nutre y encuentra sus raíces en el derecho administrativo y en sus bases científicas y generales.

Pero, además, la actividad de cada Estado no se limita al solo ámbito de sus límites territoriales, sino que trasciende de ellos y se lleva a cabo, incluso, en otros Estados, en virtud o no de ficciones de extraterritorialidad, por medio de los órganos diplomáticos, consulares, etc. Todos ellos cumplen una actividad que en muchos aspectos es, sin discusión, administrativa y que se rige, como tal, por el derecho administrativo nacional, que no es convencional, como es obvio, o si se quiere, por una rama de él, que sería el derecho administrativo internacional.

Lo dicho pone de manifiesto la necesidad de que existan vinculaciones estrechas y frecuentes entre el derecho administrativo y el derecho internacional público, a fin de solucionar correctamente todos los problemas y cuestiones que de esa actividad resultan.

m) Con el derecho privado

El derecho privado, como es sabido, se constituye sobre la base de los principios de autonomía, igualdad y limitación de los poderes otorgados a los individuos, de lo que resultan relaciones fundadas en un criterio de coordinación interindividual; el derecho administrativo, en cambio, si bien se manifiesta respetando razonablemente ese justo equilibrio, se estructura reconociendo la preeminencia del interés público sobre los intereses particulares, y, por ende, la posición privilegiada de la administración pública, como gestora de ese interés público. Las relaciones de derecho administrativo son, así, relaciones de subordinación de los administrados frente a la administración, y de supraordinación de ésta respecto de aquellos.

El hecho de que el derecho administrativo fuera, hasta hace no mucho tiempo, un derecho en formación, dio lugar a que, ante la falta de elaboración de sus propias instituciones, se tuviera que recurrir a los principios propios del derecho privado, en especial del derecho civil, los cuales –por otra parte- contaban con una sólida explicitación dogmática y normativa, y una elaboración jurisprudencial importante.

En la actualidad, esa dependencia del derecho administrativo respecto del derecho privado ha desaparecido, y al contrario, se asiste a una creciente influencia del primero en el segundo, sobre todo bajo el influjo de una publicización acentuada de muchos aspectos del derecho civil y del derecho comercial.

De cualquier manera, el derecho administrativo y el derecho privado mantienen importantes vinculaciones, que es dable comprobar en materias tales como la capacidad de las personas individuales, el régimen de las personas jurídicas, la teoría de los actos jurídicos y de los contratos, el régimen del dominio, sus limitaciones y restricciones, las servidumbres y los derechos reales, el régimen de las sociedades civiles y comerciales, el sistema de ferias y bolsas de comercio, los privilegios, etc.

Además de aquellos casos en que la administración voluntariamente decide someterse a un régimen de derecho privado, en todos esos aspectos la interrelación entre ambas disciplinas jurídicas ha producido recíprocos beneficios, sin que ninguna de ellas