Las características más salientes de la situación económica en mayo del año 1982, al concluir la Administración del expresidente Rodrigo Cara- zo (en los aspectos relevantes para el tema que nos ocupa) eran: i. Una desordenada situación coyuntural en las finanzas públicas y en
el funcionamiento del mercado cambiario, que precipitó una fuerte contracción de la actividad económica y una muy elevada inflación, la cual alcanzó los niveles más altos registrados en la historia eco- nómica del país.
ii. Consecuencias graves de tipo estructural, condicionantes de las de- cisiones en materia de régimen cambiario, en particular:
a) Elevado endeudamiento externo, en medio de una moratoria en el servicio de la deuda externa con la banca internacional, decla- rada en agosto del año 1981. La sostenibilidad externa de la eco- nomía costarricense quedó así fuertemente comprometida. b) Fuertes pérdidas en el BCCR, por su participación en operacio-
fue su participación mayoritaria en el monto de la deuda exter- na, particularmente después de una primera reestructuración que incluyó el servicio atrasado de amortización e intereses desde el año 1981. Ala vez, esto condujo a una caída estrepito- sa del patrimonio de la institución, llevándolo a un monto ne- gativo equivalente a 40 por ciento del PIB. Los Gráficos 3.1 y 3.2 ilustran lo expresado.
c) Ausencia de independencia del Banco Central en la conducción de la política monetaria, reflejada en la fuerte injerencia del Po- der Ejecutivo iniciada desde la Ley 4-3,10pero profundizada en
sus alcances y en sus consecuencias negativas durante la Admi- nistración Carazo Odio.
Tales aspectos han sido también profusamente documentados en traba- jos anteriores, por lo cual no se abundará en ellos aquí. El lector intere- sado puede consultar las referencias ya ofrecidas en la sección anterior y algunas otras adicionales.11 Solamente se incluyen las gráficas para ilus-
trar en forma evidente los fenómenos ya señalados en el punto (b) ante- rior. El Gráfico 3.1 aún subvalúa lo ocurrido en los años 1980 y 1981, al referirse a deuda externa de mediano y largo plazo, pues durante el pri- mero de esos años el Banco Central contrató deuda externa de corto pla- zo por el equivalente a 12 por ciento del PIB y para el año siguiente su deuda externa representaba más de la mitad del total del país.
10. Se trata de la reforma a la legislación sobre integración de las juntas directivas de las instituciones autónomas, incluido el Banco Central, para sustituir el anterior sis- tema de nombramientos escalonados de los miembros de esas juntas, por uno don- de al inicio de cada período presidencial –bajo el supuesto erróneo de bipartidismo permanentemente–el partido ganador selecciona cuatro miembros y el perdedor los otros tres miembros. Aello se unió la reforma en el caso particular del BCCR, para agregar a los ministros de Planificación y de Economía, además del Ministro de Ha- cienda, como miembros de esa Junta Directiva, así como para establecer las presi- dencias ejecutivas en la práctica como delegados directos del Poder Ejecutivo. Con esos ajustes, es evidente la conformación de “cuatro-tres” en la junta directiva del BCCR pero, sobre todo, la injerencia política directa del Presidente, por la prolifera- ción de miembros que en sus funciones oficiales le reportan directamente. 11. Véanse, entre otros, González Vega (1984), Céspedes y otros (1983), Lizano (1987,
en especial el Cap. 3 de la Parte I), Lizano (2004), Delgado (1990) y Delgado (2000, en particular el Capítulo V).
GRÁFICO3.1
COSTA RICA: ENDEUDAMIENTO EXTERNO DE MEDIANO Y LARGO PLAZO (Porcentaje del PIB)
FUENTE: Banco Central de Costa Rica.
El Gráfico 3.2 ilustra cómo, ante tal situación, el patrimonio del Banco Central se volvió fuertemente negativo durante el período de la crisis fi- nanciera. La recuperación gradual fue particularmente fuerte a partir del año 1988, pero se ha estancado y aún ronda el 10 por ciento del PIB.
GRÁFICO3.2
COSTA RICA: PATRIMONIO DEL BCCR (Porcentaje del PIB)
Las condiciones mencionadas arriba, junto con una tradicional fragili- dad de las finanzas públicas en Costa Rica y diversas debilidades es- tructurales también destacadas en parte de la literatura antes citada, su- gerían la imposibilidad de regresar a un sistema de tipo de cambio fijo, como el prevaleciente durante la época del patrón oro-dólar y, con ma- yor o menor éxito, sostenido en el país hasta poco antes de la crisis fi- nanciera. Las mismas condiciones, junto con la circunstancia de haber vivido un episodio grave de desorden cambiario apenas dos años antes, prescribían la viabilidad de implantar un sistema de tipos de cambio flotantes como el prevaleciente entonces en los países desarrollados. En tales circunstancias, la adopción de un sistema intermedio (en la cla- sificación de Corden incluida en la sección 3.1) fue el resultado de las condiciones prevalecientes, más que de la convicción sobre sus virtudes como régimen permanente para la determinación del tipo de cambio. El plan de reforma cambiaria esbozado por Lizano (1987), al cual se hará referencia en el apartado siguiente, refuerza esta tesis.
Más allá de las posibles motivaciones, el camino escogido también re- fuerza la idea planteada en la primera sección, de que en circunstancias donde la conducción de las políticas internas es inadecuada, o la exis- tencia de problemas estructurales conduce a excesos de gasto interno fuera de las posibilidades de control de las políticas de corto plazo, la salida aceptable en materia de sistema cambiario es la adopción de un régimen intermedio.
Al cabo de veinticuatro años de haberse iniciado el proceso de reestruc- turación económica posterior a la crisis financiera, los avances en la so- lución de las causas de la inestabilidad han sido insuficientes, lo que po- dría dar lugar al argumento de que, en lo sustancial, persisten las condiciones que justificaron el actual régimen cambiario intermedio. El mercado de moneda extranjera se ordenó antes de establecerse el siste- ma de tipos de cambio reptantes y se ha mantenido así desde entonces. La legislación del Banco Central se modificó para eliminar la amplia participación gubernamental en su junta directiva, de tres ministros más un presidente ejecutivo.
Pero en el lado de los pasivos permanecen importantes deudas pen- dientes. Poco se ha avanzado en la solución de las pérdidas del Banco
Central y de la permanente fragilidad de las finanzas del Gobierno Cen- tral. La adopción de decisiones es hoy más compleja y entrabada, como lo revelan tres años de trámite sin éxito de un proyecto de ley de refor- ma fiscal, que finalmente no lo pudo llevar adelante la legislatura con- cluida el 30 de abril del año 2006. La deuda pública ha llegado a nive- les por encima de los deseables y, aunque es hoy predominantemente interna en vez de externa como dos décadas atrás, se mantiene como un foco potencial de inestabilidad cambiaria.
El proceso de reforma económica para aumentar la competitividad del país (y como corolario mejorar la calificación de riesgo y la percepción de la comunidad financiera internacional) prácticamente se ha detenido desde hace varios años. Se cierne, además, un nuevo riesgo relaciona- do con el sector externo y, en consecuencia, con el mercado cambiario: la dificultad política para la aprobación del Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos de América, vigente desde marzo del año 2006 con participación de tres países de Centroamérica (El Salvador, Hondu- ras y Nicaragua, a abril del año 2006). El mensaje negativo para la co- munidad financiera internacional y la posibilidad de dejar al país por fuera de dicho tratado, pone en riesgo los ingresos por exportaciones y los movimientos de capital. Ante tal situación, se pueden estar produ- ciendo condiciones de incertidumbre y de expectativas negativas, con- trarias a las que se han entendido como deseables para dar el paso de abandonar las minidevaluaciones y establecer un sistema flexible de ti- po de cambio.