Contexto nacional en el que surge el Programa y motivaciones que lo originan

de severa pobreza y desigual distribución del ingreso, agravadas por los efectos de la fuerte crisis económica que asoló al país en 1994-1995.87

Como explica el creador de este, Santiago Levy, a lo largo de su libro Sin herencia de

pobreza (2005), en su aparición confluye una serie de circunstancias y objetivos. Por un

lado, se buscaba proteger a los pobres de la situación de vulnerabilidad antes descrita, además de crear un mecanismo que pudiera servir para resguardarlos de diversos

shocks negativos que pudieran afectarles posteriormente.

Asimismo, Levy vio en este programa una forma de redistribución de recursos hacia los más necesitados, sustituyendo diversos mecanismos utilizados en ese entonces y que consideraba ineficientes, principalmente subsidios y/o controles de precios a productos alimenticios y a bienes o servicios de primera necesidad.88 _{Otra estrategia que se} empleaba en ese entonces para atender a la población en pobreza era la realización de transferencias a trabajadores del sector formal pero, como el autor señala, solo el 10% de los deciles más bajos estaban en dicha categoría, por lo que era necesario encontrar una manera más eficaz de llegar a esta población.

Levy vio en la entrega de transferencias monetarias directas a un grupo bien identificado

de gente que lo necesitara, la forma de lograr lo anterior. De esta forma, además, no se

sesgarían las decisiones de consumo a favor de ciertos bienes o servicios (como ocurría con los subsidios y/o controles de precios) o en términos intertemporales, por lo que incluso permitiría ahorrar. Y según él, sería un mecanismo más transparente, que frenaría la corrupción asociada a las otras medidas, además de que en las zonas rurales marginadas este poder de compra favorecería las ventas de los productores de la región y estimularía los mercados locales.

Con esta nueva estrategia se buscaba también otorgar a las familias en pobreza extrema la certeza de un ingreso que les permitiera acceder a un nivel mínimo de bienestar. Esto permitiría que, aun ante la presencia de shocks negativos, pudieran tener una capacidad de compra de alimentos suficiente, lo cual influiría en su nutrición y, por tanto, en su productividad laboral e ingresos (y en el caso de los niños, en su desempeño escolar).

87 _{Según Montalvo (2013), para 2006 la cifra de pobres en México alcanzó el 69% de la población total del}

país, siendo esta la más alta desde 1990 hasta la fecha.

88 _{Según menciona en su libro, estas medidas distorsionaban los mercados y al final, en términos}

absolutos, terminaban beneficiando más a las personas de clase media y alta que a los pobres (pues, aunque estos últimos gastaran una mayor proporción de sus ingresos en estos bienes y servicios, aquellos también los consumían e incluso gastaban en total una mayor cantidad de dinero en ellos). Y la alternativa de buscar subsidiar artículos que fueran consumidos exclusivamente por los pobres habría implicado un coste excesivo para la administración pública, especialmente para lograr identificarlos.

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Y según él, dicha seguridad podría también ampliar en los pobres su propensión a asumir riesgos que pudieran beneficiarles en lo laboral o productivo89_.

Además de todo lo anterior, su creador vio en este programa una forma de conseguir las ventajas mencionadas, a la vez que se lograba que los beneficios para los pobres se

extendieran al mediano y largo plazo, a través del fomento de su inversión en capital humano (concretamente en educación, salud y alimentación), lo cual sería un requisito

indispensable para poder recibir las transferencias señaladas. Así, no solo se favorecería el consumo presente, sino que al mismo tiempo se activarían mecanismos para

aumentar los ingresos en el futuro, de forma permanente.

Es importante recalcar que detrás de esta última idea se encontraba la teoría del capital

humano, según la cual más capital humano (y en especial una mayor educación),

contribuiría a reducir la pobreza, pues ayudaría a obtener mejores salarios.90 _{En el} capítulo 3 se ahondará en este tema. De momento, baste con mencionar que esta teoría había surgido en Estados Unidos sobre los 70’s y es muy probable que Levy hubiera estado influenciado por ella, pues esta había logrado posicionarse con mucho éxito en diversos organismos internacionales, especialmente en el Banco Mundial (el cual se convirtió en un importante difusor suyo y logró que permeara a muchos programas y países). Y Levy estudió en Estados Unidos y tuvo una amplia relación con el Banco Mundial.91

Como él mismo señala, se buscaba un enfoque no paternalista de atención a los pobres y “sentar las bases de un aumento permanente en sus ingresos y calidad de vida”. Estas ideas quedan reflejadas en sus propias palabras: "Condicionar las transferencias de ingreso a las acciones de inversión en capital humano es de suma importancia, ya que eso contribuye a que esas transferencias dejen de ser una necesidad permanente". (Levy y Rodríguez, 2005).

Asimismo, con este enfoque de incentivar la educación se buscaba hacer frente al contexto existente en ese momento, en el cual los pobres podían no enviar a sus hijos a la escuela (aun cuando se hubiera ampliado y mejorado la oferta educativa), debido a los costes directos y/o de oportunidad que esto representaba; y probablemente para emplearlos en trabajo doméstico no remunerado y/o en actividades que contribuyeran al ingreso familiar. Esto provocaría, según Levy, que al no estudiar se incorporarían después al mercado laboral en condiciones desventajosas.92

89 _{Por ejemplo, introducir mejoras tecnológicas en sus parcelas. Y en general, cuestiones que}

normalmente difícilmente harían por “vivir al día”.

90 _{Y esto tendría además la ventaja, según él, de que se invertiría en un “activo móvil” (y no en uno fijo}

como tierras, como apoyaban otros programas), lo cual sería importante pues un segmento considerable de la población pobre en México solo dispone de su fuerza de trabajo como activo productivo.

91 _{Como puede consultarse en su currículum (2006), ya que estudió Economía en dicho país, además de}

sendos posgrados en áreas económicas; y también realizó consultorías, estancias y publicaciones para el Banco Mundial.

92 _{Según se menciona en Levy y Rodríguez (2005), en 1996 –un año antes de que iniciara el Programa-,}

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Según menciona Levy, un año antes de que se iniciara Progresa, ya se llevaban a cabo programas para reducir la deserción escolar y mejorar el aprovechamiento, pero fueron insuficientes para atender a toda la población en situación de pobreza. Y además, tenían poco impacto, pues las deficiencias en salud y nutrición podían afectar también el desempeño escolar. Así, el Programa pretendía también tener un enfoque integral, que aprovechara las complementariedades entre educación, salud y nutrición, para así alcanzar una mayor eficacia e impacto.