Control constitucional de la legalidad

En segundo lugar, también le corresponde al TC la función genérica de control normativo, si bien con la relevante salvedad de que dicho control lo ejerce exclusivamente con respecto a la Constitución y con el único objeto de que todo el ordenamiento se adapte armónicamente a lo dispuesto en nuestra Ley Fundamental.

Esta función, consistente en obtener que todas las disposiciones con fuerza de ley se adapten al principio de «jerarquía normativa», situando en la cúspide del ordenamiento a la Constitución, la ejerce el TC a través de diversos procedimientos de control abstracto y concreto de la constitucionahdad, y de resolución de los conflictos de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas o las Corporaciones Locales.

a) Procedimientos de control de la constitucionalidad

«Mediante los procedimientos de declaración de inconstitucionalidad -dispone el art. 27.1 de la LOTC- el Tribunal Constitucional garantiza la primacía de la Constitución y enjuicia la conformidad o disconformidad con ella de las leyes, disposiciones o actos impugnados».

El objeto de tales procedimientos lo constituyen, pues, siempre las disposiciones normativas con rango de ley o, lo que es lo mismo, los Estatutos de Autonomía, los Tratados, las leyes orgánicas y ordinarias, los decretos-leyes y legislativos; pero nunca los reglamentos inconstitucionales que son controlados «difusamente» por todos los tribunales ordinarios (art. 6 LOPJ) y, en especial, pueden ser impugnados ante los tribunales de lo Contencioso- Administrativo, ni los actos administrativos, que si vulneran algún derecho fundamental pueden ser anulados a través del recurso de amparo, como se ha visto.

Los procedimientos stricto sensu de control de la constitucionalidad son dos, el recurso y la cuestión de inconstitucionalidad, de los que nos vamos a ocupar someramente a continuación.

a') El recurso de inconstitucionalidad es un procedimiento abstracto de control de la constitucionalidad de las leyes, disposiciones normativas o actos con fuerza de ley que puedan infringir la Constitución (arts. 161.a) CE y 31 LOTC).

El objeto de este recurso lo constituyen, pues, las disposiciones normativas con rango de ley, debidamente promulgadas, de lo que se infiere que es un recurso de control «posterior» a la publicación de la ley, a diferencia del efímero «recurso previo de inconstitucionalidad» que, previsto en la LOTC de 1979, fue derogado por la LO 4/1985, de 7 de junio.

Gobierno, el Defensor del Pueblo, cincuenta Diputados o Senadores, todos ellos en cualquier caso, y los Consejos de Gobierno o Asambleas legislativas de las CCAA tan sólo cuando se trate de disposiciones con fuerza de ley que puedan afectar al ámbito de su autonomía (arts. 162.1.a) CE y 32 LOTC).

Dicho recurso ha de interponerse dentro del plazo de tres meses (o de nueve, si se ha instado la mediación de la Comisión Bilateral de Cooperación entre la Administración General del Estado y la respectiva Comunidad Autónoma) a partir de la publicación de la disposición impugnada (art. 33), cuya vigencia puede ser suspendida por el TC. Una vez efectuadas las alegaciones de todos los altos órganos del Estado interesados, el TC resuelve declarando la conformidad de la ley con la Constitución o su inconstitucionalidad, en cuyo último caso procede a su anulación generalmente con efectos ex nunc (es decir, a partir de la fecha de la sentencia anulatoria, sin que se puedan revisar «procesos fenecidos»: arts. 38.1 y 40.1 LOTC).

b') La cuestión o «duda» de inconstitucionalidad, es un proceso concreto de control de la constitucionalidad que pueden suscitar los juzgados y Tribunales del Poder Judicial en el curso de un proceso.

Excepcionalmente también puede el TC plantear la llamada «autocuestión de inconstitucionalidad», la cual puede surgir, cuando en el seno de un recurso de amparo (art. 55.2) o de un conflicto en defensa de la autonomía local (art. 75 quinque.6), la Sala del Tribunal Constitucional obtenga la duda de que la norma que funda el acto causante de la vulneración de la Constitución es, en sí misma, inconstitucional; en tal caso, deferirá el conocimiento de la autocuestión al Pleno del TC a fin de que éste se pronuncie mediante Sentencia sobre la Conformidad de la norma con la Constitución.

Dicha duda de inconstitucionalidad participa de la naturaleza de las denominadas «cuestiones prejudiciales», esto es, se trata de normas con rango de ley, supuestamente inconstitucionales, y que el juez ha de aplicar en un proceso determinado. Como quiera que los jueces no pueden dejar inaplicadas las leyes promulgadas por el Poder Legislativo, ni tienen potestad para anularlas (a diferencia de los reglamentos), cuando el juez tiene una fundada duda sobre la constitucionalidad de la norma, puede plantear la «cuestión de inconstitucionalidad» ante el TC, quedando mientras tanto el proceso en suspenso, pendiente de que el intérprete supremo de la Constitución despeje dicha duda mediante la confirmación o anulación de la disposición objeto de dicha cuestión.

Para la admisibilidad de la cuestión se requiere la concurrencia de estas dos circunstancias: a) el denominado «juicio de relevancia», esto es, que el juez exteriorice su pertinencia en resolución a través de la que plantea la cuestión, o, dicho en las propias palabras del art. 35.1 de la LOTC, ha de determinar en el Auto de planteamiento de la cuestión en qué medida de la resolución de la misma depende el contenido del fallo, y b) que la plantee, previa audiencia de las partes, una vez concluso el procedimiento y dentro del plazo para dictar sentencia.

Una vez admitida la cuestión por el TC y oídas las partes, resuelve mediante sentencia, la cual goza de los mismos efectos de cosa juzgada que las recaídas en los recursos de inconstitucionalidad.

b) Los conflictos de competencia entre el Estado y las CCAA

Los conflictos de competencia son unos procedimientos específicos de control de la constitucionalidad, limitados a comprobar si las disposiciones y actos emanados de los distintos poderes del Estado, o de sus poderes normativos y los de las CCAA, se adecuan o no al reparto constitucional de competencias.

De todos los hipotéticos conflictos que pueden surgir entre los distintos poderes del Estado (cuya determinación la efectúa el art. 59 LOTC), cuantitativa y cualitativamente los más importantes suelen ser los que enfrentan al Estado con las Autonomías.

Como es sabido, las CCAA ostentan competencias legislativas y de ejecución derivadas del denominado «bloque autonómico de la constitucionalidad», es decir, de la asignación de competencias que efectúa la Constitución (positivamente en el art. 148 y negativamente en el art. 149), los respectivos Estatutos de Autonomía o determinadas Leyes Orgánicas.

Pues bien, como consecuencia de este reparto competencial, que caracteriza a nuestro Estado de las Autonomías, puede suceder que el Estado promulgue alguna disposición o acto que invada materias de la competencia exclusiva de las CCAA o viceversa, en cuyo caso la parte gravada puede solicitar del TC que declare a quién corresponde la titularidad de la competencia controvertida y, si invadiere dicha distribución constitucional de competencias, proceda a la anulación de la disposición impugnada.

Los conflictos de competencia pueden ser positivos (cuando Gobierno y una CA reclaman para sí la competencia o cuando el conflicto surge entre dos o más CCAA) o negativos (cuando la Administración del Estado declina indebidamente su competencia en una CA) y han de ser planteados por la parte gravada (el Gobierno de la Nación o el órgano ejecutivo de la CA) ante el TC en el plazo de dos meses si la disposición o acto fuere impugnado por el Gobierno, o en el de un mes posterior a la contestación del requerimiento previo de incompetencia (que ha de efectuar la CA al Gobierno dentro de los dos meses siguientes a la publicación de la disposición impugnada) (art. 63 LOTC).

Planteado el conflicto y efectuadas las alegaciones de las partes, el TC resuelve mediante sentencia a quién le corresponde la titularidad de la competencia controvertida, acordando, en su caso, la anulación de la disposición, resolución o acto impugnado.

C) Complementación del ordenamiento

De todos los supuestos de creación judicial del Derecho, que examinamos en la lección 2, la doctrina legal del TC constituye, sin duda alguna, el más relevante, tanto desde un punto de vista subjetivo, como desde el objetivo.

Desde el primero de ellos, debido a la supremacía de la Constitución y a la superior posición institucional del TC, la doctrina del TC es vinculante no sólo para los particulares, sino para todos los poderes del Estado, tanto central como autonómico, tal como lo demuestra la jurisprudencia constitucional recaída en recursos de inconstitucionalidad y conflictos de competencia, que han contribuido decisivamente a la consolidación y configuración del Estado español de las Autonomías.

Desde una dimensión objetiva también se constata su relevancia. Piénsese al respecto que, debido a la circunstancia de que el techo de creación judicial del Derecho es más alto en el TC que en el TS, la doctrina legal del «guardián de la Constitución» vincula también al Poder Legislativo (a diferencia de la del TS, que puede ser abolida por una nueva ley emanada del Parlamento). Esta es la razón por la cual, cuando el TC declara la inconstitucionalidad de una ley, suelen las Cortes promulgar inmediatamente una nueva que colme dicho vacío normativo.

De lo dicho se desprende que la función del TC es esencialmente «negativa» (es decir, se limita a «anular» normas o actos) y no debe ser nunca positiva porque, en tal caso, el TC se convertiría en legislador. Sin embargo, tampoco es menos cierto que a través de las denominadas «sentencias interpretativas» el TC llega, en ocasiones, a determinar las directrices o principios constitucionales que han de inspirar al legislador ordinario en la promulgación de la nueva ley.

La doctrina legal del TC abarca todos los sectores del Derecho, fundamentalmente el Derecho público, pero tampoco el privado le es ajeno (v.gr., todas las reformas sobre Derecho de familia o filiación han sido provocadas por decisiones del TC) . En lo que se refiere a nuestra asignatura, la creación judicial del Derecho efectuada por el TC ha adquirido una singular relevancia, sobre todo en el ámbito del Derecho procesal penal, en el que las más importantes reformas han obedecido a la jurisprudencia emanada de dicho «intérprete supremo de la Constitución».

LECCIÓN 11. LOS LÍMITES DE LA JURISDICCIÓN ESPAÑOLA