Convergencia programada y convergencia espontánea

Creada en 1961, la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC), el esquema precursor de la ALADI, tenía como meta original alcanzar el libre intercambio entre los once países miembros en el período comprendido entre 1962 y 1974, es decir, en un plazo de apenas 12 años.182Para cumplir con su meta de constituir una zona de libre comercio multilateral, la ALALC contaba con dos instrumentos básicos: i) las listas nacionales, en que cada país registraba los productos y los respectivos programas de reducción arancelaria anual en favor de sus socios de integración, como forma de efectuar cada año una reducción de 8% de la media ponderada de los aranceles aplicados a terceros, y ii) la lista común, negociada cada tres años, que consolidaba los

productos cuyos aranceles y demás restricciones las partes contratantes se comprometían a eliminar dentro del período de transición. Esta lista se determinaría en cuatro rondas sucesivas de negociación, cada una de las cuales abarcaría un 25% del universo arancelario (CEPAL, 1979).

Sin embargo, después de un inicio auspicioso, ambos procesos negociadores se estancaron. Las listas nacionales constituyeron un elemento bastante dinámico hasta 1970 y llegaron a comprender alrededor de 11 000 concesiones. No obstante, muy pocos productos se añadieron a esa suma durante toda la década de 1970. Asimismo, la ampliación de la lista común enfrentó serias dificultades en el curso de las negociaciones destinadas a formar la segunda nómina

182 Cabe recordar que en las décadas anteriores a la creación de la ALALC, el comercio entre los que serían sus miembros se amparaba en un conjunto de acuerdos bilaterales que no tenían ninguna relación orgánica entre sí. La retracción que sufrió el comercio intrarregional hacia fines de los años cincuenta, junto con la evolución de la integración europea, suscitaron una serie de iniciativas intergubernamentales que finalmente condujeron, en 1960, a la firma del Tratado de Montevideo, que estableció la ALALC.

de 25%. En ambos casos las negociaciones dejaron en evidencia la escasa disposición de los países para avanzar en la desgravación arancelaria. En realidad sólo se liberalizaron las importaciones que no competían con la producción nacional. Además, algunas de las rebajas que habían sido introducidas en los aranceles a terceros obligaron a los países miembros a sostener negociaciones para recomponer los márgenes de preferencia acordados.

Los más críticos del estancamiento de las negociaciones fueron los países medianos y pequeños, lo que determinó la posterior creación, en el seno de la ALALC, del Grupo Andino. Después de varias tentativas encaminadas a relanzar los procesos de negociación, la programación original de la ALALC tuvo que ser modificada, y el período de transición fue entonces prolongado en seis años en virtud del Protocolo de Caracas, suscrito en diciembre de 1969. Sin embargo, las condiciones de la economía internacional de los años setenta no propiciaron el desarrollo de la integración regional.

El Tratado de Montevideo de 1980, que creó la ALADI, tiene principios rectores y mecanismos que lo distinguen claramente de su antecesor, el Tratado de Montevideo de 1960. Se abandonaron en él las m o dalidades de integración centradas en la desgravación programada y multilateral, y se adoptaron en cambio los principios de flexibilidad y pluralismo incorporados en los llamados Acuerdos de Alcance Parcial. En su artículo 7, el Tratado define estos acuerdos como “aquellos en cuya celebración no participa la totalidad de los países miembros, y propenderán a crear las condiciones necesarias para profundizar el proceso de integración regional mediante su progresiva multilateralización”.183

Cabe aclarar que los mecanismos previstos en el Tratado de 1980 con el propósito de multilateralizar las concesiones parciales, en la práctica no han cumplido con su finalidad. Se estima que el único instrumento de cobertura regional expresa, la Preferencia Arancelaria Regional (PAR), ha cumplido un papel poco eficaz en este sentido, debido a las extensas listas de excepciones y los márgenes reducidos de preferencia acordados (ALADI, 1990).184 L o m is m o e s tá oc u r ri e n d o c o n la s preferencias destinadas a dar un tratamiento diferencial a los países de menor desarrollo económico relativo, por esta vía, que podría haber llevado a una mayor convergencia entre los países, quedó también trunca.

El Tratado de Montevideo de 1980 creó a d e m á s l a C o n f e r e n c i a d e E v a l u a c i ó n y Convergencia, cuya primera atribución, según el a r t í c u l o 3 1 , c o n s i s t í a e n : “ E x a m i n a r e l funcionamiento del proceso de integración en todos sus aspectos, y la convergencia de los acuerdos de alcance parcial, a través de su m u l t i l a t e r a l i z a c i ó n p r o g r e s i v a , a s í c o m o recomendar al Consejo (de Ministros) la adopción de medidas correctivas de alcance multilateral”. A g r e g a b a e n s u p u n t o e ) , c o m o o t r a responsabilidad: “Realizar las negociaciones multilaterales para la fijación y profundización de la preferencia arancelaria”. Sin embargo, la Conferencia no llegó a reunirse de modo ordinario, por lo que no se pudo dar un contenido real a esas tareas. Como consecuencia, los países miembros de la ALADI han demostrado poco interés en multilateralizar las preferencias negociadas en ámbitos parciales.

183 El nuevo enfoque está claramente expresado en la introducción al Tratado de Montevideo de 1980: “El renovado deseo integracionista de los países encuentra así variados cauces para su materialización, ya que partiendo de la etapa de renegociación de las concesiones actualmente vigentes para alcanzar un mayor fortalecimiento y equilibrio de las corrientes comerciales intrarregionales, se establece un área de preferencias económicas que se irá desarrollando por medio de distintos mecanismos, tales como la preferencia arancelaria regional, los acuerdos regionales y fundamentalmente a través de una creciente trama de acuerdos parciales que crearán las condiciones necesarias para que la Asociación vaya evolucionando en forma natural hacia el deseado fin de un mercado común latinoamericano.” (ALADI, 1980).

184 Las preferencias otorgadas bajo esta modalidad están siendo absorbidas por las que han sido negociadas en los llamados acuerdos de nueva generación.

2. Los componentes de la convergencia

extensamente los acuerdos de alcance parcial para celebrar entre sí numerosos acuerdos bilaterales y algunos plurilaterales.185 Los acuerdos suscritos inicialmente tuvieron un carácter muy limitado en lo que se refiere a la cantidad de productos y a la amplitud de las preferencias convenidas, pero desde fines de la década pasada tomaron la forma de una nueva generación de acuerdos de complementación económica (ACE).186 P o r l o g e n e r a l, é s to s comprometen a los países firmantes a alcanzar el libre comercio para lo esencial de su intercambio mediante la fijación de cronogramas delimitados en el tiempo, y contienen además otros elementos de liberalización, cooperación y complementación económicas, c a r ac te r ís ti co s d e e t apa s m ás pr o f u n d as de integración, tales como la liberalización del intercambio de servicios, la promoción y protección de las inversiones mutuas, la cooperación en infraestructura, y entendimientos sobre normas fitosanitarias y técnicas.

Actualmente los ACE de nueva generación suman ya diez, entre los cuales está la unión aduanera cuatrilateral formada por el Mercosur.187 Hay que además considerar la unión aduanera integrada por la Comunidad Andina, aunque ésta cuenta con independencia jurídica con respecto al marco de la ALADI. Estos acuerdos pueden constituir la base de lo que en el futuro podría llegar a ser una zona de libre comercio multilateral. Según esta lógica, estos acuerdos configuran los siguientes espacios de

integración: i) la Comunidad Andina; ii) el Grupo de los Tres; iii) el Mercosur; iv) el acuerdo de asociación firmado entre el Mercosur y Bolivia, y el firmado entre el Mercosur y Chile; v) el espacio que podría formarse por el conjunto anterior y el acuerdo entre Chile y Perú; vi) el conjunto de los acuerdos bilaterales firmados por Chile y vii) el conjunto de los acuerdos bilaterales suscritos por México (ALADI, 1998a).

En los últimos años, a medida que la trama de los acuerdos se iba volviendo más densa y se cumplían los respectivos programas de desgravación, comenzó a surgir en la Secretaría General de la ALADI la tesis de q u e t o d o s e s t o s e l e m e n t o s e n s u c o n ju n t o , perfeccionados y complementados con algunos acuerdos clave faltantes, podrían dar cuerpo, hacia el año 2005, a una zona amplia de libre comercio que incluiría a los países de la ALADI.188 Así, en un estudio encargado recientemente por la Secretaría General de la Asociación se señalan tres vías complementarias para alcanzar una zona de libre comercio que abarque a todos los países de la ALADI. En primer lugar, habría que completar la malla de acuerdos ya existentes. En segundo lugar, habría que negociar la eliminación de las excepciones contenidas en los acuerdos. Finalmente, se requeriría renegociar los cronogramas de desgravación que fuesen dem asiado extensos, procurando alcanzar la liberalización en plazos más breves, y haciendo estos plazos compatibles con las fechas en las que la gran mayoría de los procesos de desgravación estarían finalizados (ALADI, 1998b, p. 9).

185 En este sentido, la ALADI ha revelado ser un marco eficaz, que ha permitido a los países miembros amparar sus entendimientos bajo la Cláusula de habilitación aprobada en la Ronda de Tokio del GATT. Tan sólo con la consolidación del Mercosur, han surgido en el seno de la OMC voces que argumentan que acuerdos de integración de semejante envergadura deben ser notificados a la OMC, conforme a lo dispuesto en el artículo XXIV.

186 Ello resultó cierto, tanto para los acuerdos iniciales de renegociación del patrimonio histórico, como para los ACE negociados durante la mayor parte de los años ochenta.

187 Los siguientes ACE pueden considerarse de nueva generación: Nº 17 Chile-México; Nº 18 Mercosur; Nº 23 Chile-Venezuela; Nº 24 Chile-Colombia; Nº 31 Bolivia-México; Nº 32 Chile-Ecuador; Nº 33 Colombia-México-Venezuela; Nº 35 Mercosur-Chile; Nº 36 Mercosur-Bolivia, y Nº 37 Chile-Perú.

188 Esta tesis se encuentra reflejada en una publicación reciente de la Secretaría General de la ALADI. En ésta se sostiene que: “Para el conjunto de los países miembros, el comercio liberado llegará a más de un 94% en el año 2005, cuando ya virtualmente habrá una zona de libre comercio en la América del Sur y varias entre México y los demás países miembros.” (ALADI, 1998a, p. 5).

Las condiciones actuales parecen ser más favorables para la eventual convergencia de los acuerdos, dada la apertura comercial y de inversiones efectuada por todos los países miembros a partir de fines de la década pasada, y dados los compromisos contraídos en la OMC y la voluntad de los países de abrirse a la competencia internacional, incluyendo la que proviene de la región. Cabe anotar que el Mercosur culminará su programa de liberalización comercial en el 2001; que en el año 2005 Perú habrá completado su incorporación al régimen de libre comercio de la Comunidad Andina, y que en ese mismo año los programas de desgravación del Grupo de los Tres y de la mayoría de los ACE bilaterales habrán liberalizado la casi totalidad del intercambio entre los países participantes. Además del avance inexorable de los

programas de desgravación, la constitución de una zona amplia de libre comercio se vería favorecida por el interés que muestran los países en celebrar los acuerdos faltantes, o en profundizar los existentes.

Subsiste la interrogante sobre las razones que determinaron que los países hayan preferido la alternativa de celebrar un elevado número de acuerdos parciales, en vez de sujetarse a un marco negociador único que llevara gradualmente a la constitución de una zona de libre comercio completamente integrada. Una respuesta posible se encuentra en la mayor disposición a negociar en contextos geográficos más delimitados, lo que permite una evaluación más clara de los probables costos y beneficios que los distintos tipos de acuerdo pueden traer consigo.

C. LIMITACIONES DEL MODELO ESPONTÁNEO