Capítulo VII Estado de la integración regional y subregional en América Latina y el Caribe
B. Evaluación de las políticas industriales y comerciales aplicadas en el pasado
1. Crecimiento inducido por las exportaciones o exportaciones
basadas en el crecimiento?
La controversia sobre la relación de causalidadexistente entre crecimiento y exportaciones (esto es, crecimiento inducido por las exportaciones en contraposición con exportaciones basadas en el crecimiento) es una cuestión compleja que dista mucho de haberse resuelto.237Sin embargo, cuál de estas dos hipótesis resulte ser la correcta tiene importantes consecuencias para la política pública. Si la clave del crecimiento está en lo segundo, esto es, en la acumulación de capital físico y humano y la transformación tecnológica, tendrá mucho sentido orientar las políticas hacia el fomento de estos factores. En cambio, si la clave está en lo primero, habría que aplicar políticas que estimularan el aumento y la diversificación de las exportaciones.
Algunos analistas han hecho hincapié en la importancia de las exportaciones como motor del crecimiento.238De acuerdo con este modelo, si se utilizara la liberalización del comercio para armonizar los precios internos con los precios de los mercados mundiales, se lograría un uso eficiente de los recursos internos porque dism inuiría el costo de las importaciones, con lo cual se liberarían recursos para producir y comprar productos nacionales y generar productos exportables. Por lo tanto, si la reforma de la política comercial apunta a lograr competitividad internacional, la economía puede responder a la demanda externa fijando los precios apropiados. La reforma podría comprender la liberalización del régimen de importaciones, la unificación del tipo de
cambio, acompañada de devaluaciones, y diversas otras medidas destinadas a estimular las exportaciones (en especial el reintegro de impuestos) para contrarrestar el sesgo antiexportador. Como consecuencia de ello, en un marco de estabilidad macroeconómica, las exportaciones deberían conducir a una especialización de la economía conforme a las ventajas comparativas, y darían lugar a un aumento de los ingresos, la inversión, el ahorro y la productividad. Entre las razones que justifican las exportaciones se destacan las mejoras en materia de eficiencia y el aumento de la productividad. Sin embargo, en la práctica, la razón principal que mueve a los países en desarrollo a exportar es la necesidad de superar las limitaciones del balance de pagos. Si bien las importaciones pueden financiarse transitoriamente con corrientes de capital, para mantener tasas de crecimiento elevadas se requiere un incremento vigoroso de las exportaciones. Otra vinculación entre las exportaciones y el crecimiento es el tamaño del mercado: el acceso a los mercados mundiales permite que la economía logre la escala mínima de producción. Además, las exportaciones proporcionan una gama de externalidades surgidas a nivel de las industrias, como las economías de especialización y de aglomeración.
En cambio, otros analistas sostienen que el desarrollo es inducido por las inversiones.239 De acuerdo con este paradigma, la cadena de causalidad se inicia con la inversión, que eleva la tasa de transformación estructural y de mejoramiento de la
237 Como las exportaciones forman parte del PIB, su incremento influye automáticamente en la tasa de crecimiento de éste, sin que haya necesariamente en juego una determinada relación de causalidad. Tampoco hay razones para que la orientación hacia las exportaciones deba ir acompañada de mayores inversiones. En muchos casos, un aumento sustancial de la rentabilidad de las exportaciones no conducirá a un incremento de la inversión, ni siquiera tras un rezago apreciable.
238 Véanse, por ejemplo, Krueger (1985); Banco Mundial (1987).
productividad, factores que, por su parte, dan lugar a un proceso de expansión de las exportaciones y de competitividad internacional inducido por la oferta. Cuando la tasa de inversión es alta, no siempre disminuye forzosamente el rendimiento. Por el contrario, si se considera que el cambio tecnológico está incorporado en los bienes de capital nuevos, las tasas de inversión elevadas aceleran el avance tecnológico, intensifican el aprendizaje práctico y dan lugar a un círculo virtuoso de mayor competitividad y crecimiento económico más dinámico. Como se advierte en el recuadro VIII-1, hay distintas opiniones con respecto a la relación causal existente entre crecimiento y exportaciones.
Las experiencias recientes del Asia oriental parecen indicar que en ellos se ha vuelto más difícil canalizar las inversiones hacia usos productivos, tal como había pronosticado Krugman (1994). En efecto, a juicio de este autor, el crecimiento económico del Asia oriental podía atribuirse simplemente a la acumulación de capital y mano de obra, y no a un aumento de la productividad, por lo cual forzosamente
habría de producirse un descenso del rendimiento de ambos factores que acabaría por desacelerar el crecimiento. El problema también podía deberse a la calidad de la inversión: una gran proporción de ésta se había orientado hacia los sectores de bienes no transables, que son de bajo rendimiento, y no hacia aquellos que tienen capacidad productiva. También se puede inferir que la facilidad de acceso a capital extranjero, junto con la vigencia de un marco financiero más liberal y permisivo, carente de una reglamentación y fiscalización adecuadas, llevaron al sector privado a invertir y a endeudarse en exceso, lo cual estimuló la formación de burbujas especulativas en los mercados de activos mobiliarios e inmobiliarios (CEPAL, 1998c, p. 16). Los créditos excesivos que otorgaron los intermediarios financieros provocaron inflación, no por aumento de precio de bienes sino de los activos. Cuando la burbuja estalló, la consiguiente caída de precio de los activos dejó claramente de manifiesto la insolvencia de los intermediarios y los obligó a suspender las operaciones, con lo cual se acentuó la deflación de los activos (Krugman, 1998a y 1998b).
2. Evaluación de la política industrial y comercial aplicada en el pasado
En general, en los seis estudios mencionados sesostiene que si bien la política de industrialización mediante sustitución de importaciones contribuyó a formar la base industrial y en algunas etapas sirvió para profundizarla, su puesta en práctica sometió a los países a serias restricciones externas e internas. Además, contrariamente a lo que se había previsto, ni en el Asia oriental ni en América Latina se logró, por medio de esas políticas, en especial las aplicadas en la segunda etapa, reemplazar las industrias basadas en recursos naturales o semiespecializadas, de alto coeficiente de m ano de obra, por industrias especializadas, de alto coeficiente de capital y clara competitividad internacional. Tampoco se redujo la dependencia con respecto a los insumos importados. Por otra parte, estas políticas se vieron a menudo bloqueadas por restricciones cambiarias, las cuales
exigieron a su vez, en ambas regiones, la liberalización unilateral de las economías. Además, el modelo permitió que determinados grupos obtuvieran rentas extraordinariamente elevadas.
Cabe señalar que como reacción frente a la situación económica, en los seis países aquí examinados ya se habían introducido reformas antes del inicio de la Ronda Uruguay. Por lo general, las políticas que se aplican actualmente son aún más liberales y menos intervencionistas que las permitidas por la OMC. Los aranceles aplicables son bastante inferiores a los niveles consolidados establecidos en la Ronda Uruguay, y a comienzos de los años noventa se abandonaron unilateralmente las subvenciones directas a las exportaciones, consideradas prohibidas o recurribles con arreglo al acuerdo.
Recuadro VIII-1
RELACIÓN DE CAUSALIDAD ENTRE CRECIMIENTO Y EXPORTACIONES
Delorme Prado (1998) afirma que Brasil representa un ejemplo de exportaciones inducidas por el crecimiento, debido a que los principales factores de este último han sido las variables internas, mientras que las exportaciones fueron necesarias para generar las divisas requeridas para importar bienes de capital, servicios y tecnología esenciales. Sostiene que en un país cuyo mercado interno es tan vasto como el de Brasil, se tiende naturalmente a adoptar un modelo basado en el crecimiento. Lo sucedido recientemente en algunas economías grandes, como la de los Estados Unidos y la República Popular de China, cuyo crecimiento ha sido impulsado en los últimos años por las exportaciones, deja ver que el planteamiento del autor es de aplicación menos general.
En contraste, en su análisis sobre Chile, Agosin (1998, pp. 8 a 22) sostiene que aunque las exportaciones y la inversión son variables significativas del comportamiento de equilibrio a largo plazo del PIB del país, la hipótesis del crecimiento inducido por las exportaciones explica mejor la situación nacional, en especial desde mediados de los años ochenta. Sin embargo, advierte que la segunda etapa de la estrategia de desarrollo centrado en las exportaciones será más problemática, porque el país se verá en la necesidad de diversificar sus exportaciones, de manera de incluir bienes más elaborados que los productos básicos.
A juicio de Mahani (1998, pp. 3 a 7), según la etapa de desarrollo económico de que se trate, el crecimiento de Malasia se ha basado sea en las exportaciones, sea en la inversión. En la primera etapa, las exportaciones fueron fuente de crecimiento debido a que generaron ingresos, diversificaron e intensificaron la actividad industrial y crearon empleo. A partir de 1980, esta función ha correspondido a la inversión, primero del sector público (1980-1985) y luego del sector privado, lo cual estuvo acompañado de una gran afluencia de inversión extranjera directa (IED) y de un intenso proceso de privatización. Las grandes inversiones se han canalizado hacia gastos en maquinaria y equipo del sector manufacturero, que en Malasia está muy orientado hacia las exportaciones. Si la acumulación de capital humano y la innovación tecnológica tienen lugar en el sector exportador, la distinción entre ambos modelos podría tornarse menos clara.
En su estudio sobre Indonesia, Nasution (1998) afirma que el país adoptó una estrategia de industrialización fuertemente orientada hacia afuera, sobre la base de la expansión de las exportaciones. Parte considerable de la inversión se hizo en las industrias manufactureras de exportación y, además, la IED contribuyó a estimular el crecimiento económico basado en las exportaciones. Tal como en el caso de Malasia, si la mayor parte de la inversión y de la innovación tecnológica conexa tiene lugar en el sector relacionado con las exportaciones, la distinción entre ambos modelos comienza a hacerse difusa.
Según Casaburi (1998, p. 24), no puede decirse que el crecimiento de Argentina se haya basado en las exportaciones o en la inversión. A su juicio, no es posible disce rnir una estrategia de desarrollo única o predominante que haya durado más de tres o cuatro años. Además, los principales incentivos macroeconómicos otorgados en los últimos 30 años no sólo tuvieron un sesgo antiexportador (por ejemplo, los impuestos a las exportaciones y el precio relativo negativo de las exportaciones), sino que fueron también contrarios a las inversiones (por ejemplo, el elevado precio de los bienes de capital, las restricciones a la inversión extranjera y la represión de los mercados financieros). El crecimiento de las exportaciones sólo ha sido notable en los últimos años y las exportaciones siguen representando una proporción pequeña del PIB. Con todo, Casaburi piensa que en definitiva puede decirse que el crecimiento de Argentina se ha basado en el último tiempo en la inversión.
Aunque no aborda directamente la cuestión de la causalidad, Yeom (1998) deja ver que, en la República de Corea, el Gobierno adoptó un conjunto de políticas industriales y comerciales (consistentes sobre todo en arance les elevados y otras restric ciones a la s importaciones, junto con sistemas impositivos y crediticios preferenciales y apoyo administrativo), orientadas por igual a las industrias de exportación como a las de sustitución de importaciones. Por medio de este proceso en que se combinaban las exportaciones con la sustitución de importaciones, el Estado pretendía eliminar una serie de obstáculos a la inversión y propiciar un aumento considerable del rendimiento del capital pivado (Rodrik, 1995).
Según se desprende de la experiencia de estos países, lo más provechoso es que los incentivos para la industrialización mediante sustitución de importaciones sean, en una primera etapa, moderados y se otorguen por plazos determinados, y que las excepciones a la neutralidad sean escasas y bien seleccionadas. En una etapa posterior de desarrollo, lo más conveniente parece ser que los incentivos se otorguen a las principales esferas de actividad (esto es, a las que tienen mayores posibilidades de producir beneficios dinámicos no internalizados por el mercado), en vez de tratar de elegir beneficiarios determinados.
En consecuencia, la principal recomendación es que los países apliquen políticas públicas que
estimulen la competitividad sistémica de la economía en su conjunto. Dentro de éstas deben figurar la adopción de medidas destinadas a perfeccionar el sistema educacional; apoyar a la industria (por medio de la capacitación y el desarrollo de productos); complementar el mercado de capital, especialmente para las empresas pequeñas y medianas; atraer inversiones extranjeras hacia nuevos sectores que ofrezcan posibles ventajas comparativas; mejorar la infraestructura física y social, y llevar a cabo programas eficaces de capacitación de mano de obra y de investigación y desarrollo. La adopción de políticas neutras, que los gobiernos consideran adecuadas y que son legitimadas por la OMC, no significa que no haya que aplicar incentivos.