Cooperación Económica en Asia y el Pacífico (APEC)

En la V Conferencia Cumbre de la APEC, celebrada en Vancouver, Canadá, en noviembre de 1997, los 18 Presidentes y Jefes de Gobierno aprobaron la decisión de los Ministros Responsables del Comercio de adelantar las metas convenidas anteriormente para liberalizar plenamente el comercio y las inversiones dentro de la APEC, a partir de un proceso voluntario de liberalización sectorial anticipada.45 Con ese objetivo, se identificaron nueve sectores46para una desgravación arancelaria anticipada a contar de 1999, y otros seis para una etapa inmediatamente posterior. La aceptación de negociaciones parciales por sectores, concertada en la conferencia cumbre realizada en Filipinas, significó un cambio en el enfoque negociador y la alteración de uno de los principios fundamentales de la APEC: la liberalización unilateral, concertada y voluntaria que se aplica entre sus miembros debe efectuarse sobre la base de una cobertura integral del universo total de bienes y servicios.

Los nueve sectores sobre los que incide la liberalización voluntaria sectorial anticipada son: productos químicos, pesqueros, energéticos y

forestales, bienes y servicios relacionados con el medio ambiente, joyas, equipos médicos, juguetes, y como noveno sector, el acuerdo de reconocimiento mutuo en telecomunicaciones. Los seis sectores de l i b e r a l i z a c i ó n p o s t e r i o r s o n lo s s i g u ie n t es : automóviles, aeronaves para uso civil, productos alimenticios, caucho, fertilizantes y semillas, y productos elaborados a partir de oleaginosas.

Posteriormente, en la Reunión de Ministros Responsables del Comercio de la APEC celebrada en junio de 1998 en Kuching (Malasia), para revisar los progresos en la ejecución de las decisiones a c o r d a d a s e n V a n c o u v e r , s e e v i d e n c i a r o n discrepancias de opinión con respecto al ejercicio de la liberalización sectorial. El Gobierno de Japón se opuso particularmente a liberalizar el sector pesquero y el forestal según este esquema acelerado. De acuerdo con la postura japonesa, toda economía tiene derecho a excluir, en conformidad con el principio de voluntariedad del foro, cualquier sector en que no se desee participar.47 Muchos países también consideran que si en el futuro predomina la imagen de la APEC como un foro de negociaciones

45 En el año 2010 para los países desarrollados y 2020 para los países en desarrollo Las metas propuestas en las cuatro reuniones anteriores de la APEC se han cumplido. En la primera, celebrada en 1994, se emitió la Declaración de Bogor (Indonesia) y se redactó un documento sobre lo que implicaba liberalizar el comercio entre sus miembros. En las reuniones de Osaka (Japón) y Bahía Subic (Filipinas), celebradas en los dos años siguientes, se identificó la Agenda de Acción de liberalización y se aprobaron los planes de acción individual, en virtud de los cuales cada país se comprometió a abrir su comercio y las inversiones conforme a su propio ritmo (véase CEPAL, 1996 y 1997a).

46 La Ministra de Comercio de Malasia, quien presidió la Reunión Ministerial, afirmó en una rueda de prensa que de los nueve sectores identificados para la liberalización anticipada, solamente había consenso sobre telecomunicaciones (“APEC ministers fail to reach deal on trade liberalization”, The Nikkei Weekly, 28 de junio de 1998, p. 28).

47 Es importante destacar que la Declaración de Bogor definió los objetivos básicos de liberalización y facilitación del comercio y de las inversiones de la APEC, y que el Plan de Acción de Osaka definió los principios generales y el marco para la liberalización y la facilitación. Conforme a este plan, los compromisos de Bogor deben ser alcanzados por medio de planes de acción individuales (liberalización y facilitación unilaterales) y planes de acción colectivos (concertados en la APEC y en foros multilaterales) (APEC, 1998).

sectoriales, su credibilidad podría quedar seriamente afectada.

La Declaración ministerial destaca la noción de flexibilidad, en el sentido de que el cumplimiento de los compromisos debe estar sujeto a las circunstancias específicas de cada país. En general, se admite que la flexibilidad implica períodos más largos para tal cumplimiento, especialmente en el caso de los países en desarrollo.

Cabe señalar que la iniciativa de liberalización sectorial anticipada nació del Gobierno de los Estados Unidos, que ya en 1996 había utilizado la APEC como campo de pruebas para lograr un acuerdo de mayor alcance en la Organización Mundial del Comercio (OMC).48 Por ejemplo, el Acuerdo sobre Tecnología de la Información (ATI) f u e p r o p u e s t o d u r a n t e l a p r i m e r a R e u n i ó n Ministerial de la OMC, celebrada en Singapur, después de haber sido planteado como iniciativa de liberalización sectorial en la APEC (CEPAL, 1997a, recuadro I.1). Por una parte, la nueva estrategia negociadora adoptada por el Gobierno de los Estados Unidos es consecuencia de las dificultades que han tenido para que el Congreso del país le otorgue facultades negociadoras.49 A la vez, la práctica de realizar negociaciones sectoriales en la O M C p r e o c u p a a l o s p a í s e s e n d e s a r r o l l o pertenecientes a la APEC, por lo que ello puede implicar en cuanto a resultados finales poco equilibrados.50

Otros miembros de la APEC, como Chile y México, también han manifestado claramente que no participarán en la aprobación o puesta en práctica de este proceso de liberalización, dado que el enfoque negociador implícito distorsiona el principio básico de cobertura amplia que debía regular la APEC. Desde el punto de vista de estos dos países, con el nuevo rumbo de negociaciones se corre el peligro de abrir un camino equivocado de liberalizaciones sectoriales, en que podrían predominar los intereses particulares de algunas economías con mayor poder de negociación, lo que traería consigo resultados desequilibrados. Al mismo tiempo, con ello se posterga la desgravación de los sectores más complejos, como la agricultura, y no se incentiva su liberalización. Además, sólo cuando las negociaciones sean integrales se podrán identificar l o s p o s i b le s b e n e f i c i os y b us c a r c i e r ta s compensaciones entre distintas esferas de negociación (por ejemplo, liberalización del mercado de servicios contra el acceso al mercado de productos agrícolas de los países desarrollados). Por lo demás, estas aperturas sectoriales podrían no ser compatibles con un sistema arancelario parejo como el de Chile. Por último, Chile y México tampoco presentaron ofertas de reducción arancelaria en el ATI.

Por otro lado, en la Reunión Cumbre de Vancouver se aprobó, antes de lo inicialmente acordado, el ingreso de Perú, Rusia y Viet Nam a la APEC. A partir de noviembre de 1998, se elevará a 21 el número de países miembros. En la misma reunión se acordó congelar por un período de 10 años la

48 El 23 de junio de 1998, un funcionario de la Oficina del Representante de Comercio de los Estados Unidos afirmó en una rueda de prensa que los Estados Unidos no deberían aplicar las reducciones arancelarias voluntarias acordadas en el ámbito de la APEC antes de su consolidación en la OMC (Inside U.S. Trade, 1998b, p. 1).

49 La sección 311 de la Ley sobre los Acuerdos de la Ronda Uruguay le confiere al Presidente de los Estados Unidos la facultad de hacer cambios en los aranceles de ciertos productos. Entre ellos figuran algunos o todos los productos correspondientes a cuatro sectores que están siendo objeto de negociación en la APEC: juguetes, productos forestales, semillas y productos elaborados a partir de oleaginosas, equipos e instrumentos médicos (SELA, 1998b). Sin embargo, el Presidente no tiene facultades para negociar aranceles en joyas y en productos relacionados con el medio ambiente y con energía (Inside U.S. Trade, 1998b, p. 18).

50 En la Declaración emitida por el Presidente de la Reunión Ministerial de Kuching se alude a la importancia concedida por los Ministros a la realización de un estudio acerca del impacto de la liberalización comercial sobre las economías de la APEC, en el cual se tomen especialmente en consideración el actual período de dificultades económicas y las inquietudes expresadas por diversos Ministros en torno a los posibles perjuicios de una mayor liberalización. Los Ministros reafirmaron la necesidad de llegar a un acuerdo amplio y equilibrado acerca del impacto de la liberalización, en el que han de sopesarse tanto sus eventuales beneficios como el costo de los ajustes conexos. En ese mismo tenor, destacaron la importancia de seleccionar los sectores con un criterio que refleje apropiadamente este enfoque (APEC, 1998).

admisión de nuevos miembros. Se discutió también lo referente a infraestructura, cuestión con respecto a la cual Canadá propuso algunas recomendaciones tendientes a incentivar la participación de capitales privados en el financiamiento de este tipo de obras.

En cuanto a la crisis asiática, en un comunicado final de la Reunión de Vancouver se apoyó el plan de emergencia acordado anteriormente en Manila para atenuar las turbulencias económicas que estaban enfrentando los países de Asia oriental, así como el plan de ayuda propuesto por el Fondo Monetario

Internacional (FMI) y las estrictas reformas recomendadas por este organismo. Se hizo hincapié en la importancia de mejorar la capacidad del sistema internacional de evitar en lo posible las crisis financieras, y de solucionarlas cuando se presenten. En mayo de 1998, en la Reunión de los Ministros de Finanzas celebrada en Kananakis (Alberta, Canadá), se reafirmó la necesidad de que los países afectados por la crisis siguieran esforzándose por restablecer la estabilidad macroeconómica, en conjunto con el FMI, el Banco Mundial y el Banco Asiático de Desarrollo.

SEGUNDA PARTE

COMERCIO Y POLÍTICA COMERCIAL EN

AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE, 1997-1998

Capítulo III

EL COMERCIO Y LA POLÍTICA COMERCIAL DE LOS PAÍSES DE

AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE, 1997 Y 1998

A. INTRODUCCIÓN La profunda modernización que ha tenido lugar

durante los años noventa en las políticas comerciales de los países de América Latina y el Caribe, que en parte ha sido responsable del crecimiento reciente de sus exportaciones, no ha sido aún suficiente para impedir que las importaciones continúen siendo el segmento más dinámico de su inserción internacional. Entre 1990 y 1997, el incremento de la cantidad importada por los países de la región fue 40% superior al incremento de las exportaciones.51A fines de 1997, el valor real de las importaciones era 35% superior al de las exportaciones, entre otras cosas porque a partir de 1995 la relación del intercambio había sido en general favorable a las exportaciones de la región.52A causa de la elevada elasticidad-ingreso de la demanda regional de importaciones, asociada al proceso de reestructuración de las plantas productivas y al aumento de la proporción de los insumos importados en la producción local, las principales restricciones al crecimiento de las importaciones de la región están dadas, en cada país, por el nivel de la actividad económica, la capacidad de generar un saldo positivo en la cuenta de servicios comerciales y la capacidad

de financiar los elevados déficit de la cuenta comercial de bienes y servicios (véase el capítulo V).53

En 1997, de los 17 países latinoamericanos estudiados en este capítulo, solamente Ecuador, México y Venezuela presentaron saldos comerciales positivos en valores corrientes, como se indica en el cuadro III.1, aunque mucho menores que los de 1996. Cabe señalar que la acumulación de déficit en el comercio de bienes ocurrió en presencia de tasas de crecimiento de las exportaciones iguales o superiores al 10%, salvo en Paraguay y en los países m a r c a d a m e n t e p e tr o le r o s , c o m o E c u a d o r y Venezuela. Ese crecimiento estuvo determinado por el incremento de las cantidades embarcadas, toda vez que el precio de los principales productos exportados –en particular el petróleo, el cobre, el trigo y otros cereales (excepto el arroz)– inició, como se advierte en los cuadros III.2a y III.2b, una caída espectacular a partir de la segunda mitad de 1997 (véase el capítulo I). Además, el precio de los productos manufacturados también disminuyó cerca de 9%, con respecto a 1996 (CEPAL, 1998b, p. 112). Los países más negativamente afectados por esa coyuntura fueron

51 Entre 1990 y 1997, el índice de quántum de las exportaciones regionales aumentó de 100 a 196.7, mientras que el de las importaciones aumentó de 100 a 263.5 (CEPAL, 1998b, cuadro VIII.1, p. 105).

52 Entre 1994 y 1995, el índice del valor unitario de las exportaciones aumentó de 100.9 a 110.8, mientras que el de las importaciones aumentó de 102.2 a 106.5 (CEPAL, 1998b, cuadro VIII.1, p. 105).

Argentina, Chile y Venezuela. En cambio, la mejor cotización del banano, del café, de los camarones, de la harina de pescado y de la carne de vacuno benefició a los países centroamericanos y, en el caso de Ecuador, contrarrestó la caída de precio del petróleo.

La persistencia, en 1998, del bajo precio de los productos básicos (por ejemplo, petróleo y granos) debería redundar en un incremento mayor de los saldos negativos de la cuenta comercial de bienes, aun si ese bajo precio resulta beneficioso para los países que los importen. Según datos preliminares, Venezuela será el único país que presentará un saldo comercial positivo en 1998, si bien éste representará sólo una pequeña fracción del superávit de 1996. A partir de julio de 1997, México volvió a presentar de mes en mes un saldo crecientemente negativo. En los primeros nueve meses de 1998, el déficit comercial mexicano fue superior a 5 000 millones de dólares, con saldos mensuales promedio en el tercer trimestre del año superior a 750 millones de dólares. En Brasil se ha logrado contener el crecimiento de las importaciones, por una parte, por la aplicación pragmática de medidas de control; por otra, por la retracción de la economía como consecuencia de las fuertes medidas de ajuste, fenómeno que también se ha dado en Chile.

En Centroamérica, la catástrofe del huracán Mitch, cuyo impacto económico todavía no puede ser evaluado con exactitud, significó la pérdida de preciosas vidas humanas, eliminó décadas de capital social acumulado en escuelas, hospitales e infraestructura, y dañó la productividad del principal recurso productivo, la tierra. Para países como Honduras, Nicaragua y, en menor medida, El Salvador y Guatemala, será muy difícil volver a los niveles de producción y exportación de julio de 1998. Es necesario destacar que en los últimos años las tasas de crecimiento de las exportaciones centroamericanas han sido las más elevadas de la región, aunque partiendo (como resultado de las guerras civiles, que terminaron recién a principios de la década) de niveles muy bajos.

En general, el fuerte descenso de precio de los productos básicos, ocasionado en parte por problemas

de sobreoferta y retracción de la demanda, demostró la vulnerabilidad de la oferta exportadora de los países latinoamericanos. Durante las últimas décadas, varios países hicieron importantes esfuerzos por diversificar sus exportaciones, tanto en términos de productos como de mercados de destino. Sin embargo, según se desprende de un estudio sobre la composición de los mercados y de los productos de exportación de los países miembros de la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI), sólo Argentina y Brasil han logrado diversificar el número de productos y de mercados de destino, mientras que México y Uruguay tienen sus exportaciones diversificadas en términos de productos, pero concentradas en pocos mercados: México, en los Estados Unidos, y Uruguay, en Argentina y Brasil. No obstante, solamente México ha diversificado sus exportaciones hacia manufacturas no basadas en recursos naturales, mientras que las de Argentina y Brasil siguen basadas principalmente en estos recursos. En el extremo opuesto se encuentran las exportaciones de Chile, Colombia y Perú, pues, aunque concentradas en un pequeño número de productos, cubren mayor número de mercados. Finalmente, países como Bolivia, Ecuador, Paraguay y Venezuela mantienen una elevada vulnerabilidad comercial, dada la concentración de sus exportaciones en pocos productos y pocos mercados de destino (Contador, 1997, pp. 3 y 4).

Para cambiar su especialización exportadora, pero partiendo de su dotación de recursos naturales y de mano de obra, los gobiernos de la región han procurado desarrollar programas de apoyo al sector privado y programas que mejoren la competitividad sistémica de sus economías, adoptando para ello políticas e instrumentos compatibles con los compromisos contraídos ante la Organización Mundial del Comercio (OMC). En general, la mayor parte de los países han tratado de ayudar a los exportadores mediante programas de incentivos tributarios, fiscales y crediticios, que incluyen el acceso a insumos importados en condiciones preferenciales (internación temporal, reintegro de los derechos de aduana) y la exención del impuesto al valor agregado (IVA), dotándolos al mismo tiempo de

instrumentos más ágiles y eficaces. Otros países, como Argentina, Brasil, Ecuador y México, han mejorado la capacidad institucional para el diseño y ejecución de una política de apoyo, promoción y diversificación de las exportaciones, procurando reducir la dispersión de l a c a p a c i d a d d e d e c is i ón e n tr e a ge n c i a s gubernamentales y proporcionando mayor coherencia a sus programas (véanse los capítulos IV y VIII).

Las medidas comerciales puestas en vigencia en 1997 y 1998 por los gobiernos de la región, junto con poner de manifiesto su compromiso con el proceso de apertura comercial, les han permitido al mismo tiempo profundizar su aprendizaje de los instrumentos de protección contingente y apoyar en mejor forma al sector privado en sus problemas de acceso a los mercados de los países industrializados y en desarrollo, entre éstos los de la propia región. En varios países, como Argentina, Brasil, Chile y México, el sector público se ha coordinado con el sector

privado y profesional para conocer de antemano las barreras a las exportaciones que puedan existir en los países importadores, a fin de evitar procesos largos y caros, como la investigación sobre dumping que recientemente debió enfrentar Chile en los Estados Unidos. Siguiendo el ejemplo de este último país, que publica anualmente un informe sobre las barreras a sus exportaciones, Canadá, Japón y la Unión Europea empezaron a reunir información sobre problemas de acceso a mercados (CEPAL, 1998d). Los países de América Latina y el Caribe están tratando de formar un catastro sobre barreras externas al comercio y a la inversión, para dotar a los sectores privado y público de información detallada sobre las condiciones de acceso a los diferentes mercados, así como para contribuir a una mejor defensa de los intereses comerciales y a la construcción de una agenda comercial activa.

B. PAÍSES DEL MERCOSUR Y CHILE