Tanto la Consultoría de Econometría76 como las Resoluciones CRA 351 y 352 de 2005, concibieron el aprovechamiento como una actividad económica que debía ser desviada del servicio público de aseo para realizarse por fuera de éste. Por tal razón, se estableció la medición de los residuos como el principal incentivo al aprovechamiento.
El incentivo al aprovechamiento establecido en el artículo 17 de la Resolución CRA 351 de 2005, no fue suficiente para generar cambios en el comportamiento de los prestadores del servicio público de aseo.
La mejor separación en la fuente implica la separación de los residuos orgánicos así estos no sean aprovechados. Lo anterior por motivos de calidad y preservación de los residuos aprovechables secos.
No existe ningún patrón de eficiencia en el transporte de los residuos aprovechables vendidos, con excepción de la disminución del precio de venta cuando el comprador asume los costos de transporte.
En general, el compostaje no se realiza de una manera técnica y operativamente adecuada y tampoco se ha desarrollado un mercado viable y seguro para su comercialización, salvo algunos proyectos de producción de compost industrializados aislados.
El mercado de aprovechables ya se encuentra en manos de los recicladores y una remuneración de la actividad a través del servicio público de aseo supone un bajo desplazamiento de residuos de la línea de disposición final, a la línea de aprovechamiento; sin embargo sí se espera que las cantidades de residuos aprovechables que hoy en día no se contabilizan por pertenecer a una actividad marginal, se incluyan en el servicio público de aseo.
Tanto la normatividad, como el CONPES 3530 de 2008 y el Auto 275 de 2011, soportan una actividad de aprovechamiento realizada a través de la separación en la fuente y la recolección separada de residuos. 6.7.4 Mercado de residuos aprovechables
Existe una restricción de mercado de los residuos aprovechables, pues los estudios de CCAP77 muestran que la industria presenta una demanda inelástica de éstos como insumo de producción. De este modo, un incremento excesivo en el número de toneladas de residuos aprovechables, separadas en la fuente, genera un exceso de oferta, que se traduce en la acumulación de inventarios y por tanto, se deberá incurrir en costos adicionales. Por lo anterior, existe una restricción que el regulador debe tener en cuenta asociada a la capacidad de la economía de reincorporar los residuos potenciales a aprovechar.
Los pocos estudios de referencia78, permiten determinar, con cierto grado de certeza, que la cantidad de residuos aprovechables separados en la fuente es de aproximadamente un 20% sobre el total de los residuos generados. Según el BID79 el valor real aprovechable para la industria corresponde al 60% de lo que llega al sitio de acopio. De otra parte, no hay estudios que permitan establecer el Valor de Absorción de la Economía sobre los residuos sólidos domiciliarios.
La producción industrial en Colombia presenta una contracción en el crecimiento de la producción real desde el 2010, como lo muestra la siguiente gráfica.
Gráfica 20. Crecimiento de la Producción real en Colombia
76
Consultoría de Econometría, desarrollada en forma conjunta con el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, 2003-2004. 77 “Evaluation of the market potential of recyclables and compost in Colombia”, abril de 2013.
78
En el diagnóstico de la SSPD (plantas de aprovechamiento) 2011, se determinó un 23,18% de residuos aprovechados incluyendo compostaje y lombricultura. La consultoría Cempre de 2011 estimó un porcentaje del 20% de residuos aprovechados para 22 ciudades. La consultoría CRA, aprovechamiento de 2010, estimó una tasa de 46% de residuos aprovechados incluyendo compostaje y lombricultura. 79
132 Diciembre 1991- diciembre 2012
Fuente: DANE, EEMM. Cálculos CRA.
6.7.5 La actividad de aprovechamiento de acuerdo con Decreto 1077 de 2015 y el Auto 275 de 2011 de la Corte Constitucional.
El Decreto 1077 de 2015 estableció que los municipios y distritos son responsables de diseñar, implementar y mantener actualizados programas y proyectos sostenibles de aprovechamiento de residuos sólidos, en el marco de los Planes de Gestión Integral de Residuos – PGIRS.
Uno de los lineamientos estratégicos del PGIRS debe ser el aprovechamiento, lo cual implica el desarrollo de proyectos de aprovechamiento de residuos para su incorporación en el ciclo productivo con viabilidad social, económica y financiera que garanticen su sostenibilidad en el tiempo y evaluables a través del establecimiento de metas por parte de los entes territoriales.
En cuanto a la estructuración de programas de aprovechamiento de residuos, el Decreto 1077 de 2015 establece que son los municipios y distritos los responsables de diseñar, implementar y mantener actualizados programas y proyectos sostenibles de aprovechamiento de residuos sólidos, que deben estar articulados a los Planes de Gestión Integral de Residuos – PGIRS. Esto significa que se debe dar prioridad a los estudios de factibilidad sobre el aprovechamiento de residuos en la jurisdicción de cada ente territorial, para de esta forma definir si el esquema de aprovechamiento adecuado para el lugar es el de programas municipales o si genera mayores beneficios la estructuración de un programa regional.
En el artículo 2.3.2.2.3.9.1, del mencionado Decreto, se encuentran los factores mínimos a tener en cuenta en la elaboración de los estudios de viabilidad para los proyectos de aprovechamiento y la Resolución 754 de 201480 especifica, en el Anexo 1, cuales son los lineamientos para la elaboración de un análisis de mercado de residuos aprovechables.
Una vez definido en el PGIRS el esquema de aprovechamiento de residuos sólidos, es deber de los municipios y distritos, como garantes de la prestación del servicio público de aseo, generar las condiciones técnicas y operativas que permitan el desarrollo de las actividades de aprovechamiento. Al respecto, el artículo 2.3.2.2.3.94 del Decreto 1077 de 2015 establece que los entes territoriales son responsables de la implementación continua de campañas de orientación y capacitación de cómo separar y aprovechar los residuos sólidos en el marco del PGIRS.
80
Metodología para la formulación, implementación, evaluación, seguimiento, control y actualización de los PGIRS.
-0,20 -0,15 -0,10 -0,05 0,00 0,05 0,10 0,15
133 Adicionalmente, los entes territoriales son responsables de la definición del esquema de prestación del servicio de aseo y sus diferentes actividades, lo que significa que los programas de aprovechamiento de residuos deben estar articulados a la prestación del servicio de aseo, sin afectar las condiciones de calidad en las que se desarrollan las actividades de recolección, transporte y disposición final de residuos no aprovechables.
En cuanto a la formalización de la población recicladora, es importante resaltar que los PGIRS son instrumentos de planificación a corto, mediano y largo plazo de la gestión integral de residuos y de acuerdo con lo establecido en la normatividad vigente, deberán incorporar y fortalecer de manera permanente y progresiva las acciones afirmativas en favor de la población recicladora. En este sentido, desde los estudios de factibilidad, las autoridades distritales y municipales deberán garantizar la participación de los recicladores de oficio en su formulación, implementación y actualización.
En la Resolución 754 de 2014, está definido que uno de los programas del PGIRS es el correspondiente a la inclusión de recicladores, el cual tiene por objeto incorporar y fortalecer de manera permanente y progresiva las acciones afirmativas a favor de la población recicladora existente en el municipio de acuerdo con el censo de recicladores, para la formalización como prestadores del servicio público de aseo en la actividad de aprovechamiento. Dicho programa deberá incluir entre otros, los siguientes elementos:
Mecanismo de registro de las bodegas, centros de acopio o estaciones de separación y clasificación existentes en el municipio o distrito.
Censo de recicladores de oficio, organizaciones de recicladores.
Capacitación y asistencia en temas administrativos, técnicos, tributarios, legales, y de la prestación del servicio público de aseo.
Asistencia técnica y financiera para mejorar las condiciones de acopio, selección y clasificación de materiales.
De lo anterior, se concluye que la responsabilidad de la inclusión de la población recicladora en la planificación de la gestión de residuos a nivel municipal y distrital recae principalmente sobre los entes territoriales, quienes deberán adelantar la actualización del censo de recicladores en su territorio y establecer programas de formalización, para que esta población participe de manera organizada y coordinada en la prestación del servicio público que comprende la actividad complementaria de aprovechamiento, con el fin de dar cumplimiento a la normatividad vigente y a lo definido por la Corte Constitucional en el Auto 275 de 2011.