Definición administrativa de lo indígena desde las políticas públicas del gobierno mexicano.

El reconocimiento de los pueblos indígenas como parte importante de las sociedades actuales se ha apoyado en diversos instrumentos nacionales e internacionales que han sido adoptados después de muchos intentos de los propios indígenas por insertarse en los procesos de toma de decisiones. El levantamiento armado del Ejercito Zapatista de Liberación Nacional (EZLN) en 1994, obligó al Estado mexicano a replantear la atención hacia los pueblos indígenas. A pesar de que este movimiento no logró los objetivos de reconocimiento de su autonomía y libre autodeterminación, se realizaron algunas modificaciones en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y a partir de ahí se han adoptado una serie de acciones que buscan atender las demandas indígenas.

Ponte (2008) menciona que no existe una definición única y universalmente aceptada de pueblos indígenas, pero que se ha defendido que el derecho a definir qué y quien es indígena corresponde a los propios indígenas, en vez de pretender definirlos con arreglo a la percepción de otros. No obstante, uno de los instrumentos internacionales que han servido de base para el reconocimiento de estos pueblos es el Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y

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Tribales en Países Independientes de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), suscrito en 1989 y adoptado por México a partir de 1990, mediante el cual se abre la posibilidad de que los indígenas podían impulsar el etnodesarrollo y abandonar el integracionalismo de los estados liberales (Izquierdo, 2005: 114).

En el art. 1 de dicho Convenio se establece que un pueblo es considerado indígena “…por el hecho de descender de poblaciones que habitaban en el país o en una región geográfica a la que pertenece el país en la época de la conquista, de la colonización o del establecimiento de las actuales fronteras estatales y que, cualquiera que sea su situación jurídica conservan todas sus propias instituciones sociales, económicas, culturales y políticas, o parte de ella” (CDI, 2003: 5)

Schkolnik y Del Popolo (2005) resumen estos aspectos en tres dimensiones básicas del concepto de pueblo indígena: ancestros comunes, apego a la cultura y desarrollo de la conciencia.

En el caso mexicano, el principio jurídico fundamental del reconocimiento a los pueblos indígenas u originarios se encuentra en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. El artículo 2º. reconoce la composición pluricultural de la nación mexicana, partiendo de la conciencia de la identidad como la principal característica de los indígenas y establece que los pueblos indígenas son aquellos “que formen una unidad social, económica y cultural, asentadas en un territorio y que reconocen autoridades propias de acuerdo con sus usos y costumbres” (art. 2º Constitucional).

Estos preceptos son muy discutibles, pues muchos indígenas no se encuentran asentados en un territorio definido ni el Estado mexicano ha reconocido el derecho al territorio de los mismos. El control sobre la tierra y los territorios es uno de los factores más críticos para los pueblos indígenas. La identidad indígena está íntimamente ligada a la tierra: no se concibe a la tierra solamente como un recurso o factor de producción, sino que está concebida en términos de reciprocidad, armonía y respeto mutuo (Carrasco y Alcázar, 2003: 397; Ponte, 2008). Sin embargo, el fondo del no reconocimiento tiene que ver tanto con los recursos que ahí se encuentran como los riesgos de una fragmentación o “balcanización” del territorio

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mexicano si se concede este derecho, junto con la autonomía plena y la libre autodeterminación a los pueblos indígenas.

Por otra parte, situaciones como la migración, los conflictos agrarios, y una distribución determinada arbitrariamente por el Estado mexicano para formar a los municipios, los distritos electorales, e incluso las entidades federativas mismas no consideran los territorios donde habitan los indígenas. Así encontramos personas de distintas etnias compartiendo el mismo municipio o distribuidos en varios municipios, o estados, como ocurre con los casos de los mixtecos, los nahuas, los mayas, etc., que no están ubicados en una sola entidad federativa. Hasta ahora existen municipios jurídica y administrativamente reconocidos como indígenas, pero no se tienen representantes indígenas (Sariego, 2005: 287) en los congresos estatales o en el Federal y mucho menos, hablar de un estado indígena. El oficialismo se limita al reconocimiento de los pueblos indígenas y con autoridades propias, sin mencionar cómo serán representados ante los estados o la Federación o cual es el territorio que ocupan como tales.

A pesar de que la comunidad es la unidad más sólida en las formas de convivencia social y política de los pueblos indígenas, ya que en torno a ella se construyen la identidad y el sentido de pertenencia y, en cuyo marco se definen derechos y obligaciones (Flores y Rello, 2002: 217), el ámbito municipal se convierte en el elemento sustantivo dado que histórica, jurídica y administrativamente ha sido el articulador de sus comunidades con el Estado y por su proximidad de la gestión pública a los ciudadanos (González, 2000; Ramírez, 2003), de ahí la necesidad de reclamar el derecho de diseñar sus propias estrategias de desarrollo y sus formas de convivencia, a partir de la autonomía municipal.

González (2000) menciona tres figuras para la creación de los municipios indígenas: “municipios mayoritariamente indígena”, “municipio indígena” o bien “municipio que reconoce su pertenencia a un pueblo indígena” (González, 2000: 8), como intentos para proponer una remunicipalización y responder a las demandas de la delimitación de sus asentamientos. No obstante, debido a la indefinición jurídica y constitucional, ninguna de las propuestas mencionadas ha sido posible pues se requieren reformas constitucionales de fondo para realizar estas acciones.

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En estados como Oaxaca, Chiapas y Chihuahua, entre otros, las leyes estatales han tratado de adecuarse a las demandas de su población indígena otorgando reconocimientos constitucionales a los sistemas de usos y costumbres que en ellas prevalecen, sin embargo, esto no resuelve el problema de los reclamos, pues se sigue reconociendo cierta autonomía pero bajo condiciones impuestas en la propia Constitución o las leyes que de ella derivan. Resulta compleja la formalización de las normas comunitarias que no están expresamente escritas en algún documento y que se pretende incorporar a los textos constitucionales y otras leyes específicas, es por ello que se crean nuevos problemas, como han ocurrido con los nombramientos de las autoridades comunitarias y el ejercicio de los derechos individuales en el contexto comunitario, las cuales han llevado las controversias a los tribunales electorales, quienes terminan aplicando criterios jurídicos y constitucionales ajenos al contexto de estos pueblos.

Independientemente del marco regulatorio sobre el reconocimiento y sus formas de convivencia, en la mayoría de los pueblos se siguen ejerciendo los derechos indígenas, aunque cada vez menos, pues finalmente se les ha obligado a sujetarse a lo que dictan las leyes que rigen a la nación mexicana.

La designación de localidades y municipios indígenas corresponde al INEGI tomando en cuenta el porcentaje de población indígena que habita en ellas. Esta información es replicada por las demás instituciones y dependencias del gobierno. Sin embargo, en ocasiones esta designación distorsiona y restringe el acceso a servicios públicos de comunidades indígenas, por ejemplo las comunidades indígenas cuya población censal es menor a cien habitantes no pueden ser consideradas para el establecimiento de una escuela o una clínica de salud ya que resulta muy costoso para las instituciones mantener a los médicos o profesores para comunidades pequeñas. Como consecuencia, hay casos en los que las autoridades comunitarias y municipales se ven obligados a “aceptar arreglos “especiales” con políticos de turno en el gobierno estatal para obtener un servicio público que les es negado en razón de no cumplir censalmente con los mínimos requeridos de población” (Rodríguez, 2009: 1).

Debido al sistema hegemonizante monocultural, solo se toman en cuenta los tres órdenes de gobierno, excluyendo a las formas de organización de las comunidades indígenas, por eso es que las instituciones oficiales se basan en los municipios considerados indígenas, sin

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importar si el número de habitantes indígenas contados se encuentran concentrados en algunas localidades o están dispersos en el territorio municipal, es decir, se puede incurrir en errores como que los recursos destinados a población indígena no lleguen a estos porque tienen una cabecera municipal predominantemente mestiza y estos les nieguen el acceso a los mismos. Sin embargo, las acciones implementadas se justifican por el hecho de haberse destinado a un municipio considerado indígena, hayan llegado o no estas acciones a quienes iban dirigidos.

Rodríguez (2009) plantea otra situación en los censos de 1990 y 2000:

“(…) se ofrecen, según el titulo de la obra, indicadores económicos de las poblaciones indígenas del país, cuando, en realidad (y lo único que se encuentra) son datos de población ocupada por sector (primario, secundario y terciario) y no más, con lo cual no se puede hacer un acercamiento a la economía indígena en el lugar de que se trate en la geografía nacional” (Rodríguez, 2009: 6).

Y cuestiona la indefinición de los criterios tanto por parte del INEGI como de CONAPO para estimar a la población indígena, pues mientras la primera se fundamenta en los individuos, esta última se basa en los hogares, por lo cual critica que esto se presta para explicaciones como “la definición de las regiones indígenas mas usadas por investigadores y también instituciones como la Secretaria de Salud, CONAPO o SEDESOL entre otras, califica como municipio indígena a todo aquel con una población de hablantes mayor al 40%” (Rodríguez, 2009: 8). Estos criterios representan un problema porque las localidades que no cubren este requisito tienen afectaciones como es el caso de algunas localidades cuyas lenguas que están en riesgo de extinción, no se pueden financiar acciones que contribuyan a su rescate.

Con la transformación del INI a la CDI y bajo los criterios de contabilizar a los hogares en vez de individuos, se establece la clasificación de los municipios y localidades, mostrados en el siguiente cuadro, a partir de la proporción y el tamaño de la población indígena (PI) residente.

Con base en estos criterios, la CDI reconoce oficialmente a 1033 municipios como indígenas, en los que se concentra el 93% de la población indígena del país (CDI-PNUD, 2010:17).

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Cuadro I.1. Clasificación de municipios y localidades indígenas, según la CDI.

Denominación Descripción

Municipios Indígenas 40% y más de población indígena

Con presencia indígena Menos de 40% de PI y más de 5,000 indígenas así como municipios con presencia importante de hablantes de lengua minoritaria.

Con población indígena dispersa Menos de 40% de PI

Localidades Indígenas 40% y más de PI

De interés Con menos de 39.9% y más de 150 indígenas

Menores de 40% de PI Con menos de 39.9% y menos de 150 indígenas Fuente: Elaboración propia con información de www.cdi.gob.mx

De la misma manera se identificaron 25 regiones indígenas donde se concentran varios municipios con población indígena pertenecientes a la misma o a diferente etnia.

Cuadro I.2. Clasificaciones de los municipios reconocidos como indígenas por la CDI

Clasificación 1 No. de

municipios

Clasificación 2 No. de

municipios

Dentro de las 25 regiones indígenas 912 Con 70% y más de población indígena 485 Fuera de las 25 regiones indígenas con

población indígena de 40% y mas

10 Con población indígena de 40 % a 69 % 176 Municipios de interés, con Población

Indígena igual o mayor a 5000 personas.

85 Con presencia de población indígena 191 Municipios con presencia indígena, con

menos de 5000 hablantes.

26 Con población indígena de lengua minoritaria

27 Con población indígena dispersa 154

Total 1033 1033

Fuente: Elaborado con información de CDI (2010: 21 y 60)

Sin embargo, aun con estas clasificaciones siguen existiendo contradicciones e indefiniciones, pues en tres documentos revisados se mencionan números distintos de los municipios indígenas. Mientras en los Informes de Actividades 2008 y 2009 de la CDI se habla reiteradamente de los 1033 municipios oficialmente reconocidos como indígenas (CDI, 2009; CDI, 2010), el Programa para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas 2009-2012 (PDPI) menciona 871 municipios indígenas (DOF, 2009:78) y en el Índice de Desarrollo Humano para Pueblos Indígenas 2010 (IDH-PI), paradójicamente elaborado por la propia CDI junto con el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (IDH-PI, PNUD) se mencionan a 2032

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municipios, donde se concentra el 99.9% de la población indígena del país y en los cuales se realiza el cálculo del IDH-PI (CDI-PNUD, 2010:31)1.

Por otro lado, a pesar de que la CDI tiene una presencia nacional y principalmente en las regiones identificadas como indígenas, no realiza verificaciones sobre los datos aportados por el INEGI, lo cual pone en desventaja a la población objeto de su acción institucional (Rodríguez, 2009: 13), por lo tanto, la falta de confiabilidad de los datos puede repercutir en la distribución y asignación de los recursos y las acciones que se pretenden realizar con ellos. Esta diversidad de criterios y la imposición de definiciones institucionalizan la marginación de dichos pueblos en los procesos de toma de decisiones y sus respectivas consecuencias en las políticas públicas, como se verá más adelante.