Programas relacionados con la alimentación, implementados en pueblos y comunidades indígenas.

En la actualidad, en México existen dos tipos de programas relacionados con el tema de la alimentación. Por un lado, se encuentra el objetivo de la seguridad alimentaria y las acciones que sirven como medios para alcanzarlos, tales como las actividades productivas y la producción para el autoconsumo; y por otro, están las estrategias de combate a la pobreza alimentaria, vinculado a las líneas de pobreza que el CONEVAL establece a partir de la medición por ingresos, y a las cuales corresponde la implementación de programas de transferencias monetarias condicionadas y subsidios. Esta distinción resulta indispensable pues de ello depende la forma y el tipo de problemas que atienden cada uno de los programas a analizar, y también nos muestra las diferencias que existen a través de las dependencias encargadas para lograr uno u otro objetivo, lo que termina por difuminar una meta especifica que bien podría alcanzarse si estuviera definida la política alimentaria del gobierno mexicano. En el caso de los pueblos indígenas, ambos tipos de programa se encuentran actualmente en operación, los detalles de los mismos serán analizados en los siguientes párrafos.

A partir del análisis de los instrumentos jurídicos que rigen el tema de la alimentación, existe cierto paralelismo entre leyes, instituciones ejecutoras y objetivos de los programas sobre este tema. Por un lado se encuentra la Ley General de Desarrollo Social que considera entre sus vertientes a la alimentación, cuya institución ejecutora es la Secretaria de Desarrollo Social (SEDESOL) y sus principales programas destacan el objetivo del combate a la pobreza alimentaria y el desarrollo de capacidades en las personas. Por otro lado, la Ley de Desarrollo

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Rural Sustentable tiene como institución ejecutora a la Secretaria de Agricultura, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (SAGARPA) y sus principales programas tienen el objetivo de alcanzar la seguridad y soberanía alimentarias.

El paralelismo o duplicidad de funciones que aparentemente existe entre la SAGARPA y la SEDESOL, se fortalece con los objetivos que esta última pretende a través de sus programas, ya que se enfocan al combate a la pobreza alimentaria por medio de transferencias monetarias como mecanismo de compensación ante los problemas de desigualdad generados por la política económica. El siguiente diagrama muestra cómo se da esta desvinculación entre ambos objetivos.

Diagrama II.4. Leyes, instituciones ejecutoras y objetivos de los programas relacionados con la alimentación.

Fuente: elaboración propia con información de las leyes General de Desarrollo Social y de Desarrollo Rural Sustentable

Entre los programas que la SEDESOL opera se encuentran: Programa de Abasto Social de Leche a cargo de Liconsa, S.A. de C.V., Programa de Abasto Rural a cargo de Diconsa, S.A. de C.V. (DICONSA), Programa de Desarrollo Humano Oportunidades y Programa de Apoyo Alimentario. Aunque cada uno de estos programas tiene sus propias reglas de operación coinciden en el objetivo del desarrollo de capacidades y el combate a la pobreza alimentaria como la meta principal de su implementación. Los detalles de su presupuesto y cobertura fueron expuestos en la sección de metodología, expuesta al principio de este documento.

Ley General de Desarrollo Social

Combate a la pobreza alimentaria y desarrollo de capacidades

SEDESOL

Ley de Desarrollo Rural Sustentable SAGARPA Seguridad y soberanía alimentaria. Marco normativo Institución ejecutora Objetivo

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Por otro lado, considerando el objetivo de la seguridad y soberanía alimentaria de la LDRS, entre los programas operados por la SAGARPA y vinculado a este objetivo se encuentra el Proyecto Estratégico para la Seguridad Alimentaria (PESA). A pesar de que los otros instrumentos de la política social no mencionan este objetivo, es necesario retomarlo ya que dicha Ley es la que rige las funciones de la SAGARPA como una institución primordial en lo referente a la producción de alimentos.

El PESA no es un programa como tal, sino que se justifica como una estrategia metodológica implementada con la colaboración de la FAO en la búsqueda de la seguridad alimentaria de las familias en situación de vulnerabilidad en el país. Es un proyecto que, además de los recursos de la SAGARPA, recibe apoyos de otras secretarías del gobierno federal, incluso de la misma SEDESOL, y de otros órdenes de gobierno para financiar la implementación de sus acciones.

En el 2010, la cobertura del PESA fue de 4981 localidades en 628 municipios, mientras que en el 2011 se tenía proyectado cubrir 1013 municipios y 8211 localidades (Presidencia de la Republica, comunicado del 31 de Marzo del 2011). El 49.7% de las comunidades atendidas hasta el 2009 se encontraban en 382 municipios indígenas (Azarcoya y Belik, 2009: 4).

De acuerdo con el PEF 2011 y “en apego a lo que establece la Ley de Desarrollo Rural Sustentable” (PEF, 2010: 48), el PESA forma parte del Programa Especial Concurrente para el Desarrollo Rural Sostenible, el cual tiene entre sus objetivos “apoyar en el combate a la pobreza, contribuyendo con la agricultura de autoconsumo a la seguridad alimentaria a las familias pobres que habitan principalmente en las zonas rurales,…” (PEF, 2010: 49)

Los recursos asignados dentro de dicho programa, de acuerdo a los componentes y subcomponentes mencionados en el anexo 8 del PEF 2011 y a la Ley de Desarrollo Rural, se muestran en el siguiente cuadro.

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Cuadro II.1. Presupuestos del PESA en el Programa Especial Concurrente para el Desarrollo Rural Sustentable (Anexo 8 del PEF 2011)

Componentes y subcomponentes. Presupuesto

(Millones de pesos)

Total general 294, 526.3

2. Competitividad 59, 677.4

2. Programa de Apoyo a la Inversión en Equipamiento e Infraestructura 18, 089.1 8. Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación 14, 789.7

Activos Productivos Tradicional 7, 817.2

PESA 1, 300.0

5. Programa de Desarrollo de Capacidades, Innovación Tecnológica y Extensionismo 5, 952.3 8. Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación 5, 094.1

Desarrollo de Capacidades y Extensionismo Rural 3, 419.1

PESA 700.0

3. Medio ambiente 17, 420.1

7. Programa de Sustentabilidad de los Recursos Naturales 17, 420.1

8. Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación 8, 339.0

Conservación y uso sustentable de suelo y agua 2, 392.0

PESA 550.0

Total PESA 2, 550.0

Porcentaje del total general 0.86 %

Fuente: elaborado con información del PEF (2011: 78-81).

Esta cantidad quedó distribuida entre 16 estados de la siguiente manera: Cuadro II.2. Distribución del presupuesto del PESA por estado.

Estados Distribución de recursos por

estado (millones de pesos)

Porcentaje del total por estado

Total (millones de pesos)

Chiapas, Guerrero y Oaxaca 400.00 15.7 1, 200.00

Puebla, Hidalgo y Veracruz 205.00 8.0 615.00

Estado de México, Michoacán, Chihuahua, San Luis Potosí, Zacatecas y Durango

100.00 3.9 600.00

Morelos 52.00 2.0 52.00

Campeche 33.00 1.3 33.00

Tlaxcala y Nayarit 25.00 1.0 50.00

Total 2, 550.00

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Adicionalmente, la fracción VII señala que el PESA recibirá una parte de los 12, 694 millones de pesos que la SAGARPA ejercerá a través de convenios con las entidades federativas. Todos estos recursos deberán ser destinados a familias con menos ingresos y se aplicarán en localidades de muy alta marginación de conformidad con CONAPO, atendiendo la metodología de la FAO (PEF: 2010: 52 y 53)

Con esta información, y considerando sus objetivos, los recursos asignados y la cobertura en municipios indígenas, los programas que se seleccionaron para ser analizados con mayor profundidad tanto en el análisis de su diseño como en su implementación, son los tres principales programas de combate a la pobreza alimentaria (Oportunidades, PAL y PAR), dejando de lado el PESA pues debido a que su objetivo es la seguridad alimentaria, no entra en el análisis de los capítulos posteriores.

Conclusiones.

La política social para los pueblos indígenas está lejos de cumplir su objetivo de lograr el desarrollo social para este sector de la población mexicana. Las acciones implementadas no corresponden a la realidad indígena, ni siquiera se encuentra contemplada entre las áreas de atención prioritarias del gobierno mexicano.

Los cambios políticos e históricos de nuestro país han incidido en la forma en que se conciben a los indígenas, y a través de los efectos de estos cambios se crean leyes, se adoptan enfoques y se utilizan teorías que en su gran mayoría en vez de solucionar los problemas, han atentado contra los valores de estos pueblos e incluso han contribuido a su modificación. Han sido políticas etnocidas fomentadas desde el propio Estado mexicano al buscar la integración y asimilación de los indígenas al desarrollo nacional, teniendo como resultado la extinción y la desaparición de la diversidad cultural del país y lo que ello conlleva.

El análisis de la política alimentaria mexicana, en particular en su implementación en pueblos y comunidades indígenas, muestra una tendencia de políticas desapegadas a la realidad social de este tipo de comunidades. Deriva de la política de desarrollo social, de acuerdo al

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marco normativo, y al igual que esta, tiene una diversidad de instrumentos que contienen objetivos dispersos, paralelos e incluso contradictorios en algunos casos.

Hewitt (2007) sostiene que con excepción del periodo cardenista, la política pública agroalimentaria del Estado mexicano ha estado marcada por un claro sesgo a favor de la empresa agrícola privada y hostil a los intereses de los pequeños agricultores, lo cual atribuye a la naturaleza autoritaria del sistema político mexicano, pues los pequeños agricultores ni siquiera tenían representación en el gobierno al no tener derecho a un voto efectivo, ya que estaban representados por las grandes corporaciones y caciques locales con los que se negociaban cualquier asunto relacionado con el campo y la agricultura.

Los diversos documentos revisados muestran la indefinición de una política alimentaria y la ausencia de un objetivo claro. Mientras en algunos programas se destaca el logro de la seguridad, otros se limitan al combate a la pobreza alimentaria. Aun en estos casos, los alcances son limitados, pues como se pudo ver en el caso del PESA, no existe siquiera un programa como tal, sino que fundamentalmente se basa en una serie de herramientas que contribuirán al logro de muchos objetivos entre los cuales está la seguridad alimentaria de las familias; en el caso de los programas de combate a la pobreza alimentaria, su finalidad es principalmente la formación de capacidades humanas para remediar los efectos de la política económica, lo cual no tiene ninguna relación con la seguridad alimentaria y hace que los programas adquieran un carácter asistencialista, colocando a sus beneficiarios “como receptores pasivos y no como ciudadanos con derecho a la alimentación” (Villarespe y Sosa, 2008). Este vacío en la meta a alcanzar se debe principalmente a que no existe un marco jurídico adecuado que establezca los lineamientos de la política social y alimentaria.

La verticalidad de estos programas son solo una muestra del patrón seguido para tomar decisiones sobre la población indígena desde un ámbito exterior y ajeno a ellas, lo cual no solo no ha resuelto los problemas de pobreza y marginación en que estos se encuentran, sino que a través de las políticas públicas del gobierno se ha contribuido a la destrucción del capital social, generando nuevos problemas en estas sociedades.

Con este análisis, se pudo conocer la situación de la política alimentaria, e incluso los elementos discutidos en este apartado permiten plantearse si realmente existe una política

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alimentaria, o son solo estrategias que tratan de resolver parcialmente los problemas relacionados con la situación alimentaria de una parte importante de la sociedad mexicana que son los indígenas. Esto último constituye la materia prima de las conclusiones y propuestas que el presente trabajo de investigación presenta más adelante.

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III. ANÁLISIS DEL DISEÑO DE TRES PROGRAMAS DE COMBATE A LA