El inadecuado diseño de los programas de combate a la pobreza alimentaria para su implementación en pueblos indígenas.

En el análisis de los tres programas de combate a la seguridad alimentaria, realizado a través de sus Reglas de Operación 2011 (ROP), Matriz de Indicadores para Resultados 2011 (MIR), sus diagnósticos, las evaluaciones de desempeño 2011 y otros documentos oficiales, se detectaron algunas inconsistencias que afectan la forma en que fueron creados y como están operando en la práctica.

En atención a las razones por las que existen estos programas, solo se identificaron las mediciones de pobreza que el CONEVAL realiza. A partir de los datos que se encuentran en estas mediciones, estos programas fueron implementados considerando las distintas líneas de pobreza. Inicialmente la medición de la pobreza por los ingresos de los hogares estableció ciertas líneas de pobreza (alimentaria, capacidades y patrimonial) con las cuales se identificaba en qué nivel se encontraba cada uno de los hogares. Principalmente en los objetivos del PAL y Oportunidades, se establece que están dirigidos a población en situación de pobreza extrema, sin embargo, cuando se hacen los cambios a la medición con nuevos criterios los cuales determinan los niveles de pobreza multidimensional, estos objetivos no se adecúan y parece perderse el foco de atención de dichos programas ya que se establecen nuevas líneas que cambian los porcentajes de la población en cada uno de los indicadores. Por un lado está el indicador de carencia social acceso a la alimentación (que sería el equivalente de la pobreza alimentaria) y por otro, la población en situación de pobreza extrema que tiene su propio

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porcentaje de población y que no se refiere ni se relaciona con el indicador carencia de acceso a la alimentación.

Además de estos cambios en los mecanismos de medición de la pobreza, ninguno de los tres programas tiene cuantificada su población potencial, incluso algunas de las evaluaciones del PAL destacan que la MIR del programa no define el tipo de población beneficiaria ni de pobreza que caracteriza su población (CIDE, 2006 y CEPNA, 2008). Aunque aparentemente y a partir de otros documentos, se refieren a los diversos porcentajes presentados por CONEVAL (CIDE, 2006, CEPNA 2008 y Peña, 2008), estos datos son importantes mencionarlos específicamente para saber cuál es la cobertura real del programa y se pueda explicar si la proporción de población no atendida contribuye al aumento de familias en situación de pobreza.

De la misma manera, entre los principales objetivos de los programas se habla insistentemente de formar capacidades en educación, salud y alimentación, mientras que la nueva medición multidimensional se refiere a derechos y carencias, lo cual puede ocasionar incompatibilidad o desfase entre el problema que atienden estos programas y las acciones que se están implementando para ello. Los indicadores de carencia social acceso a los servicios de salud y rezago educativo a los cuales pueden dirigirse los objetivos de los programas, aparecen junto a indicadores como el acceso a la seguridad social, calidad y espacios de la vivienda y acceso a los servicios básicos en la vivienda que no tienen ninguna relación con dichos objetivos.

Otra de las inconsistencias detectadas en las ROP tanto de Oportunidades como del PAL, es que reivindican la indefinición de la población objetivo al referirse a hogares cuyos ingresos no exceden la línea de bienestar mínimo, así como aquellos que sin exceder la condición de pobreza, presentan características socioeconómicas y de ingreso insuficientes para invertir en el desarrollo adecuado de las capacidades de sus integrantes en materia de nutrición, salud y/o educación. Esta ultima parte, puede ser la base de que en algunas comunidades, operan ambos programas porque deja abierta la posibilidad de incorporar a otros hogares que no cumplen el primer requisito (que tienen ingresos por debajo de la línea de bienestar mínimo) y que podrían estar en algunas de las carencias mencionadas en la medición de pobreza multidimensional.

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Por esta operación de los programas en una misma comunidad, parece haber una duplicidad lo cual contradice las ROP del PAL cuando establece que se debe dar prioridad a aquellas donde Oportunidades no opera, ocasionando las confusiones que se percibieron en el trabajo de campo, donde no se encontró diferencias entre un programa y otro porque en los grupos de beneficiarios no se distinguen quien pertenece a cual, incluso comparten el mismo Comité de Promoción Comunitaria. Esto repercute en interpretaciones no adecuadas ya que se tiene la percepción de que las familias necesitadas deberían estar en alguno de los programas porque si no cumplen con los requisitos para estar en Oportunidades, al menos podrían estar en el PAL. El problema no se relaciona solo con que existan los servicios de educación y salud sino que duplica, más que complementar o coincidir, con los objetivos y las funciones de otros programas como Oportunidades.

Mientras tanto, hay localidades donde no opera ninguno de los dos programas debido a que se encuentran demasiado alejados, su población es muy reducida o no cuentan con servicios de educación y de salud (o ambos). Debido a la falta de un centro de salud cercano, muchos estudiantes indígenas que necesitan el Programa (Oportunidades) no lo reciben aunque vivan cerca de una escuela primaria (Angulo, 2008: 138).

En ese mismo sentido, Sariego (2008) menciona que la propia lógica de Oportunidades impide llegar a localidades donde no hay comunicaciones, representan altos costos de acceso, no existen los servicios públicos (de salud y educación) y no existen estadísticas de pobreza. Sin embargo, se puede identificar una mayor cobertura en localidades indígenas que en mestizas.

En lo referente a los indicadores de los tres programas, la ausencia de una medición de la calidad de los servicios de educación y salud afectan los resultados y los impactos de su implementación, ya que no se tiene una vinculación para que se dé seguimiento a la calidad de los bienes y servicios que los programas brindan. Esta situación no es reciente, pues en las evaluaciones anteriores de Oportunidades (Sánchez, 2008; González, 2008; Angulo, 2008; Agudo, 2008) destacan la falta de infraestructura de los servicios de educación y salud, falta de personal, el ausentismo de los profesores, la incompatibilidad de los planes escolares, entre otras deficiencias no sólo afectan el logro de los objetivos sino que llegan a excluir a

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potenciales beneficiarios, lo cual acentúa la discriminación y la segregación social (Ornelas, 2006) en la que se encuentran tanto hogares indígenas como no indígenas.

A pesar de que tanto en los documentos oficiales de la política de desarrollo social como en los documentos normativos de estos programas se menciona insistentemente en la contribución a la nutrición de las personas, uno de los asuntos pendientes es precisamente la evaluación de los efectos de sus componentes en la nutrición, pues más allá de la salud y la alimentación, no se tiene información de los cambios en el estado nutricional de los beneficiarios. Esta situación es aún más grave en el caso del PAR que no tienen ninguna forma de detectar los impactos de los productos que ofrecen a sus consumidores al no haber un padrón de beneficiarios, lo cual podría explicar por qué no se han evaluado estos impactos en su nutrición (Pérez, 2006).

En relación al PAR, uno de sus objetivos es el ahorro monetario de su población atendida, incluso las ROP mencionan que debe ser por lo menos del 10%, sin embargo no se puede saber si esto se cumple al no haber un padrón de beneficiarios ni se conoce el monto de los ahorros, pues al contrastar con el trabajo de campo, en los municipios donde se condiciona la venta de maíz, puede no haber ahorro porque se está obligando a comprar productos que son más caros que en los establecimientos privados, es decir, el ahorro en el precio del maíz se va en el gasto en la compra de otros productos.

Al no haber ningún diagnostico sobre los productos necesarios en las comunidades donde opera el PAR, el catálogo de productos es designado de manera arbitraria y según criterios de los encargados de operar el programa, sin embargo, muchos de estos productos no son adecuados a las necesidades de los pueblos indígenas. La importancia de las tiendas en estas comunidades es porque es el principal abastecedor de maíz. Sin embargo, hay una desviación en la aplicación de las ROP en los almacenes donde se limita la venta de maíz mientras que en otros no existe ninguna restricción y esto al final no cumple ni con sus objetivos de contribuir a la alimentación ni al ahorro de las personas que viven en estas localidades de alta marginación.

Dado que la población potencial del PAR son las localidades de alta marginación (de acuerdo con el Índice de Marginación de CONAPO) y donde el acceso a los mercados de

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alimentos es difícil o no existe, una buena parte de los productos del catálogo no tienen relación con la satisfacción de esta necesidad básica de las personas, incluso algunos son considerados suntuosos por tratarse de pueblos donde apenas se tienen los ingresos para adquirir los alimentos. Por otro lado, al no haber una certeza en los datos de las localidades atendidas y no existe, porque no está considerado en las ROP, un padrón de beneficiarios, es casi imposible dar un seguimiento de los efectos tanto en la alimentación y nutrición como en el nivel de ahorro de los usuarios de las tiendas. Estas situaciones se habían señalado en las evaluaciones de GEA (2003) y SEDESOL (2010).

Otros factores que impiden la operación eficiente del PAR son: la creciente competencia de las tiendas privadas, los altos precios de los productos de DICONSA, el desabasto de productos en las tiendas, la falta de capacitación del personal de la empresa, la falta de participación comunitaria (Guerra, 2003), las bajas comisiones de los encargados y el bajo presupuesto otorgado a Diconsa (Guerra, 2004).

Respecto a los Comités de Promoción Comunitaria de Oportunidades y del PAL, así como los Comités de Abasto Rural del PAR, que es algo que no se considera en la evaluación de diseño, pero que es importante incluirlo porque el análisis está enfocado a los pueblos indígenas donde la participación comunitaria es indispensable, les dan cierto sentido comunitario porque son los representantes de la comunidad quienes ejercen estos cargos y se han convertido en parte del sistema de cargos en esas comunidades. Sin embargo, en las ROP del PAL no se mencionan detalladamente como en las ROP de Oportunidades cómo se integran ni cuáles son sus funciones. La evaluación de Rodríguez (2006) refiere que el PAL no ha logrado arraigarse “en las relaciones de reciprocidad que la propia comunidad cultiva” (Rodríguez, 2006: 33), porque, por ejemplo, no todos participan en la bajada y traslado de despensas.

En ninguna de las ROP de los tres programas se encontró el establecimiento de un periodo para el funcionamiento de dichos comités, es decir, parece quedar sujeto a las decisiones de las asambleas de cada localidad para que ellos definan cuando se deben cambiar los integrantes de estos comités. Este aspecto resulta importante principalmente cuando en algunas evaluaciones (PNUD, 2006) se ha encontrado que estos Comités llegan a fungir como

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operadores locales de los partidos políticos en periodos electorales y se convierten en aparatos de manipulación política de los programas sociales.

En el caso del PAR es particularmente importante la participación comunitaria porque es compatible con los mecanismos propios de los pueblos indígenas al incluir en las estructuras de cargos comunitarias a los comités de abasto y al encargado de la tienda. No obstante, Guerra (2005) encuentra que hay una baja participación comunitaria en las asambleas y los cambios de comité en buena medida porque las ROP no establecen la periodicidad de su realización y destacan que cuando los Consejos Comunitarios de Abasto funcionan regularmente, estas instancias tienden a convertirse en organismos de participación comunitaria con capacidad para atender problemas diversos, además de los relativos al funcionamiento de la tienda, pero aun así, hay un número considerable de localidades donde su funcionamiento es precario.

Aun cuando las tiendas Diconsa son la principal fuente de abastecimiento local de productos básicos a buen precio y está abierta a la población no solo de esa comunidad sino también de las aledañas, la ubicación de las tiendas comunitarias en domicilios particulares de alguno de los miembros del comité o del encargado, los hace considerar parte de su propiedad, lo cual va en contra del sentido comunitario de la misma. De acuerdo con las Reglas de Operación, los encargados de la tienda comunitaria no pueden ser miembros del Comité Rural de Abasto, sin embargo, a nivel nacional, el 14.3% de los encuestados indicó que ocupan algún cargo dentro de este, situación que resulta irregular, lo que se explica por la falta de participación comunitaria y propicia que estos se involucren en el Comité (UACH, 2007).

Ni las transferencias monetarias destinadas a la alimentación ni la venta de productos en las tiendas Diconsa aseguran el acceso a la alimentación (como lo establece el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 y los otros documentos de la política social), pues esta no depende de la oferta de los mismos sino de otros factores como las decisiones intrafamiliares sobre la distribución de los recursos para los gastos, la falta de ingresos para adquirirlos y la ausencia de mercados de abastecimiento. Se puede tener el suficiente dinero pero si en la familia se presenta alguna situación de emergencia, o bien no hay un lugar para adquirir los alimentos, la necesidad de alimentación de los integrantes del hogar se ve afectada por esta ausencia.

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Siendo el objetivo central de esta investigación, la implementación de estos programas en pueblos indígenas, con la revisión de los documentos normativos del diseño de los tres programas se pudo conocer que ninguno refiere su focalización a población indígena, de manera específica. Nuevamente esto es resultado de la “homogeneización” de la sociedad mexicana y la prevalencia de la condición de “igualdad” en lugar de la “equidad” al crear e implementar estos programas.

Por otra parte, en la vinculación de los objetivos con los instrumentos de la política de desarrollo social, se insiste en la estrategia de “llevar a cabo una política alimentaria integral que permita mejorar la nutrición de las personas en situación de pobreza” (estrategia Vivir Mejor). Sin embargo, ninguna de las acciones de los programas forma parte del diseño de una política alimentaria definida, pues como ya se planteó en capítulos anteriores, no existe una política alimentaria del Estado mexicano, de manera que este objetivo, no tiene razón de ser ni forma de llevarse a cabo. De igual forma, las ROP tanto del PAL como del PAR reiteran el carácter de ambos programas como asistenciales, lo cual contradice con los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 de evitar el asistencialismo.

5.1.4 Los efectos de la implementación de los programas de combate a la pobreza