El derecho a la ayuda social

La cuestión del derecho a la ayuda social de los extranjeros en situa- ción irregular y especialmente de los solicitantes de asilo cuya demanda no haya sido admitida, ha levantado durante muchos años incesantes contro- versias que se han materializado en una serie de modificaciones legislativas y en decisiones de la Corte de Arbitraje. Sin embargo, hasta el momento no se ha encontrado una solución definitiva a tan delicado problema. Según el artículo 23 de la Constitución, «todos tiene el derecho de llevar una vida conforme a la dignidad humana» y en virtud del artículo 1 de la Ley Orgá- nica de centros públicos (municipales) de ayuda social de 8 de julio de 1976 «toda persona tiene derecho a la ayuda social. Esta tiene como objetivo per- mitir a todos llevar una vida conforme a la dignidad humana». Sin embar- go, el artículo 57 apartado 2 de la misma Ley precisa que «respecto de un extranjero que se halle en situación irregular en el Reino, la misión del cen- tro público de ayuda social se limita a la garantía de la asistencia sanitaria urgente». El extranjero en situación irregular no goza pues de derecho a la ayuda social, sino tan solo de un derecho que se limita a la asistencia sani- taria en caso de urgencia.

El texto del artículo 191 hace referencia de manera general a todo extranjero que «se encuentra en territorio de Bélgica», de modo que se apli- ca igualmente a extranjeros en situación irregular. Sin embargo, éstos no pueden ser tratados de la misma manera que los extranjeros en situación regular: la Corte de Arbitraje en su Decisión 51/94, de 29 de junio de 1994, ha indicado, en efecto, que «en la medida en que un Estado que pretende limitar la inmigración constate que los medios que emplea a tal efecto no son suficientemente eficaces, no es irrazonable que no reconozca idénticos deberes frente a las necesidades de aquellos, de una parte, que residen legal- mente en su territorio (sus nacionales y algunas categorías de extranjeros), y los extranjeros, de otra parte, que se hallen en su territorio a pesar de haber recibido la orden de abandonarlo». En su Decisión 131/2001, de 30 de octu- bre de 2001, la misma Corte ha añadido que «corresponde al legislador dar forma a una política concerniente al acceso al territorio, la estancia, el esta- blecimiento y el alejamiento de los extranjeros y de determinar en este sen- tido, bajo el respeto del principio de igualdad y de no discriminación, las medidas necesarias que puedan llevar a la determinación de las condiciones en las que la estancia de un extranjero en Bélgica sea considerada o no legal. El hecho de que de ahí se derive una diferencia de trato entre extranjeros es una consecuencia lógica de la implementación de la mencionada política. La política en materia de acceso al territorio y estancia de los extranjeros sería en efecto cuestionada si se admiten para los extranjeros en situación irregular las mismas condiciones aplicadas a los que se hallan en situación regular». La cuestión consiste en determinar si el principio de proporciona- lidad es respetado en los distintos casos que se puedan presentar.

En este sentido, la Corte de Arbitraje consideró en su Decisión 51/94, de 29 junio de 1994, que al «prever que aquellos que habiendo reci- bido una orden definitiva de abandono del territorio antes de una fecha determinada no la hayan obedecido, no obtengan, tras esa fecha, ninguna ayuda más de los centros públicos de ayuda social, con la única excepción de la asistencia sanitaria urgente, el legislador ha adoptado, con el fin de incitar al interesado a obedecer la orden, un medio cuyos efectos permiten atender al objetivo perseguido. El medio no es desproporcionado respecto

del objetivo desde el momento en que queda garantizado el interés de la ayuda material necesaria para abandonar el territorio, en el plazo de un mes, y la asistencia sanitaria urgente, sin demora». Sin embargo, tras una modi- ficación legislativa, la Corte ha venido a matizar su posición, esencialmen- te a partir de la Decisión 43/98, de 22 abril de 1998. Así es, constatando que el extranjero también se ve privado de la ayuda social pese a que haya inter- puesto un recurso de anulación (acompañado o no de una petición de sus- pensión) pendiente de resolución ante el Consejo de Estado, el mencionado tribunal consideró que «dado que existen mecanismos que, en el caso en que se recurra la decisión ante el Consejo de Estado, permiten filtrar los recursos meramente dilatorios, resulta excesiva la privación del derecho a la ayuda social de todos los solicitantes de asilo cuya solicitud haya sido rechazada y que por tal motivo hayan recibido la orden de abandonar el territorio». La Corte ha concluido que la medida recurrida supone una limi- tación desproporcionada del derecho a la ayuda social y del derecho al ejer- cicio efectivo a la tutela judicial.

Tras estas dos Decisiones de carácter general, la Corte ha resuelto otros tres supuestos particulares sobre la materia. En su Decisión 80/99, de 30 junio de 1999, sostuvo que el extranjero sometido a una orden de aban- dono del territorio, pero que se halla imposibilitado de cumplirla por razones sanitarias, tiene derecho a la ayuda social. Por el contrario, la misma Corte ha considerado en su Decisión 131/2001, de 30 de octubre de 2001, que los candidatos a una regularización no son titulares del derecho a la ayuda social por la razón que hasta que el proceso de regularización sea concluido, «su situación de estancia no se diferencia, en el plano jurídico, de la de los extranjeros que se hallan en situación irregular, de manera que no es irrazo- nable que sean tratados de la misma manera en lo que concierne a la ayuda social. El hecho de que no se haya procedido materialmente al alejamiento de quienes tienen pendiente el examen de su solicitud de regularización sig- nifica sencillamente que son tolerados en el territorio a la espera de una deci- sión, lo que no impide que se hallen, de hecho, en una situación de estancia irregular». Finalmente, en su Decisión de 106/2003, de 22 de julio de 2003, la Corte ha reconocido el derecho a la ayuda social de los menores con base

en el Convenio relativo a los derechos del niño, que forzó al legislador a modificar nuevamente el 22 de diciembre de 2003 el artículo 57 de la Ley de 8 de julio de 1976 para precisar que «el extranjero menor de 18 años que se halla en territorio belga con sus familiares de modo irregular tiene derecho a la ayuda social materialmente indispensable para su desarrollo como niño y aquélla que quede garantizada en un centro federal de acogida conforme a las condiciones y modalidades fijadas por el Ejecutivo».

Esta jurisprudencia, extremamente detallada y compleja porque dis- tingue entre diferentes categorías de extranjeros en situación irregular, merece algunas críticas. En efecto, se puede dudar de su coherencia por la razón de que la misma Corte que inicialmente había aceptado la decisión de restringir el derecho a la ayuda social de los extranjeros en situación irre- gular a la asistencia sanitaria urgente (desde la perspectiva de su alejamien- to del territorio y entendiendo el pleno acceso a dicha asistencia en el mar- co de su derecho a la tutela judicial efectiva), posteriormente ha considerado que la ayuda social puede ser limitada durante el período en el que los can- didatos a una regularización no pueden ser alejados del territorio. De esta manera, parece que ya no se trata solamente de favorecer dicho alejamien- to, sino de sancionar el carácter irregular de la estancia haciendo así preva- lecer ciertos objetivos del legislador sobre el derecho a la dignidad humana y a la ayuda social de toda persona sin que el principio de proporcionalidad haya sido tenido verdaderamente en cuenta. Por otra parte, la noción misma de estancia irregular puede ser discutida dado que los Estados colocan a los extranjeros en una situación singular en la que por un lado no disponen de título de estancia y por otro son considerados inexpulsables por razones que a veces les son ajenas (así sucede, por ejemplo, en el caso en el que la eje- cución de una orden de abandono del territorio es prorrogada para una per- sona respecto de la que el Comisariado General de refugiados decide, sin haber acordado el estatuto de refugiado con base en la Convención de Gine- bra, emitir con base en el artículo 63/5 de la Ley de 15 de diciembre de 1980 un informe negativo respecto a su reenvío a la frontera del país del que ha huido, por ejemplo en razón de una situación de guerra civil). A veces tam- bién, no obstante, se trata de causas que dependen de su propia voluntad

(por ejemplo los candidatos a la regularización respecto de quienes la Ley de 1999 previó lógicamente que no podrían ser alejados del territorio mien- tras estuviese pendiente el examen de su solicitud).