Reparto de competencias entre los distintos niveles de poder de la Bélgica

federal en materia de política migratoria

Como apunte previo conviene hacer referencia, dado que este infor- me se enmarca en un estudio de Derecho comparado, a que Bélgica es un Estado federal particularmente complejo dotado de dos planos de entidades federales (las tres Regiones –Bruselas capital, Flandes y Valonia– y las tres Comunidades –la flamenca, la francesa y la germanófona–). La política migratoria depende de la competencia del poder federal a título de las com- petencias residuales que por el momento siguen en su ámbito de acción. Este poder es competente en materia de legislación de entrada y permanen- cia en territorio belga de los extranjeros así como de su aplicación, de modo que la política migratoria depende en buena medida del gobierno federal, y más concretamente de su Ministro de Interior.

Sin embargo, existen dos importantes excepciones a la competencia del poder federal. En primer lugar, las Comunidades son competentes en materia de «política de acogida e integración de los inmigrantes» (artículo 5 de la Ley especial de reformas institucionales de 8 de agosto de 1980). Esta competencia comprende tanto las personas recién llegadas como los llamados inmigrantes de segunda o tercera generación. De todas formas,

Nota: La traducción y la revisión del artículo, así como el resumen final que le acompaña, han sido realizadas por Marco Aparicio, profesor titular de Derecho Constitucional de la Universidad de Girona.

hay que tener en cuenta que la política de ayuda social que afecta a muchas de las cuestiones referidas a los extranjeros en situación irregular o a los peticionarios de asilo en función del estado del procedimiento de reconoci- miento de su estatus de refugiados, continúa dependiendo en parte de la competencia del poder federal. Por otra parte, debe subrayarse que la Región de Bruselas-capital, en comparación con las otras dos Regiones, cuenta, de manera destacada, con la más alta tasa de extranjeros en su terri- torio, a lo que se suma la extrema complejidad del reparto de competencias que en el terreno de integración social se produce entre las dos Comunida- des lingüísticas presentes en la mencionada Región. Hay que recordar que Bruselas es un territorio bilingüe en el que las Comunidades flamenca y francesa pueden intervenir de modo concurrente en la creación de institu- ciones, de modo que las cuestiones que se relacionan directamente con las personas son asumidas en el nivel regional de una manera bastante peculiar. Así, existen tres comisiones comunitarias (flamenca, francesa y comunal) que son instituciones particulares en Bruselas.

En segundo lugar, las Regiones son competentes en «la aplicación de normas relativas al empleo de los trabajadores extranjeros» (artículo 6 de la Ley especial de reformas institucionales, de 8 de agosto de 1980). La mis- ma ley precisa que «la supervisión de la aplicación de tales normas depen- de de la autoridad federal. La constatación de las infracciones puede ser igualmente realizada por agentes debidamente habilitados a tal fin por las Regiones». Esta precisión fue añadida en 1993 con el objeto de poner fin al debate entablado entre el poder federal y las Regiones a propósito de la supervisión del respeto de las normas relativas al permiso de trabajo. Exis- te una competencia paralela en la materia, ya que tanto el poder federal como los poderes regionales pueden designar a inspectores competentes para la persecución del fraude, aunque el marco normativo de carácter legal sea competencia únicamente del poder federal.

En Bélgica, como sucede en otros países, los extranjeros deben en principio disponer de dos autorizaciones diferentes, una para residir y otra para trabajar. Las legislaciones que regulan la estancia y el trabajo de los extranjeros son objeto de textos distintos y requieren una coordinación para

que su aplicación práctica resulte coherente. Las dificultades pueden apare- cer porque la aplicación de tales normas depende de Administraciones dife- rentes en el marco de un Estado declarado oficialmente federal desde 1993 que ha decidido repartir la materia entre distintos niveles de poder. La con- cesión del permiso de trabajo a los extranjeros está atribuida a las Regiones por el hecho de que esta cuestión forma parte de la política de empleo, materia de su competencia. La competencia regional es de ejecución, de modo que las Regiones son competentes para la concesión individual del permiso de trabajo pero no para las normas que regulan de modo general dicha materia, que sigue correspondiendo al poder federal. No obstante, la competencia de las Regiones no debe ser subestimada: por tradición y tam- bién por propia naturaleza, las normas en materia de permisos de trabajo otorgan a la autoridad competente un amplio poder discrecional. Tales auto- ridades disponen de un notable margen de maniobra en el ejercicio de sus competencias, aunque sólo sean de ejecución. Por tanto, las Regiones deben respetar las normas federales que regulan la materia, que pueden llegar a contener previsiones que determinen la concesión de permisos para ciertos casos o la exención de ciertos supuestos de la necesidad de obtener los cita- dos permisos.

De todo ello resulta que el peso decisivo en la regulación de la inmi- gración de trabajadores extranjeros en realidad no está verdaderamente ni del lado del poder federal ni del lado de las Regiones. El hecho de que ade- más deba tenerse en cuenta la competencia en materia de integración social de los extranjeros de las Comunidades presentes, hace que todos los niveles de poder se hallen implicados en la política migratoria. Por esta razón el 31 de marzo de 1992 se creó una conferencia interministerial de política migra- toria que reúne a representantes de todos los gobiernos (federal, comunita- rios y regionales). Se trata del órgano llamado a desarrollar la necesaria cooperación de los diferentes niveles de poder implicados.

Por otra parte, la Ley especial de reformas institucionales, de 8 de agosto de 1980, fue modificada en 1993 para prever en su artículo 92 bis 3c) que «la autoridad federal y las Regiones concluirán un acuerdo de coo- peración para la coordinación de las políticas de concesión de los permisos

de trabajo y de concesión de los permisos de estancia, así como de las nor- mas relativas al empleo de los trabajadores extranjeros». A partir de tal pre- visión se concluyó un acuerdo, que nunca fue publicado en el diario oficial, referido tan sólo a la coordinación de los controles en materia de empleo de los trabajadores extranjeros, lejos por tanto de responder a las exigencias del mencionado artículo 92 bis. En este contexto, hay autores que propugnan una refederalización de la materia, advirtiendo de la conexión entre la polí- tica de acceso al mercado de trabajo y la política de inmigración y también de la dificultad de concebir una política regional diferenciada, por la razón de que los permisos de trabajo concedidos por las Regiones acaban otor- gando de todos modos acceso al trabajo en la totalidad de Bélgica. La inexactitud de tales argumentaciones se debe al hecho de que antes de la reforma de 2003 (infra) de las reglas relativas al permiso de trabajo, ningu- na disposición regulaba tal cuestión, que sin embargo resulta esencial. En principio, un permiso de trabajo no es válido más allá de la Región que lo concede, y otra cosa distinta es que el titular de un permiso concedido por una Región que realice actividades laborales en el territorio de otra Región sea considerado exento de la obligación de solicitar un nuevo permiso.

2.2. La Ley de 1980

Las reglas aplicables a la admisión de extranjeros se recogen en la Ley sobre el acceso al territorio, la estancia, el establecimiento y el aleja- miento de los extranjeros de territorio belga, de 15 de diciembre de 1980, y su Real Decreto de ejecución de 8 de octubre de 1981. Estos dos textos con- forman el llamado estatuto administrativo de los extranjeros. Al margen de estas dos normas, deben consultarse otros textos para lo referente al acceso de los extranjeros al trabajo, sus derechos sociales, la integración, etc.

La Ley de 15 de diciembre de 1980 fue adoptada por unanimidad en el Parlamento, algo inimaginable en el contexto político actual, y se basa en una doble lógica: por un lado, en la distinción entre varias categorías de extranjeros; por otro lado, en la separación de diferentes momentos en el recorrido del extranjero que pretende entrar y permanecer en Bélgica.

Por lo que respecta a las categorías, la ley distingue entre cuatro gru- pos de extranjeros: los extranjeros «ordinarios» o de «derecho común», a los que se aplican las disposiciones generales de la ley, y después otras tres categorías de extranjeros privilegiados a los que se les aplican «disposicio- nes complementarias o derogatorias»: los ciudadanos comunitarios y sus familiares y los extranjeros familiares de una persona de nacionalidad bel- ga, los refugiados y los estudiantes.

En relación con el recorrido del extranjero, la ley diferencia clara- mente entre la entrada (es decir, el acceso por la frontera), la estancia corta por un máximo de tres meses, la estancia para más de tres meses y el esta- blecimiento. A cada una de estas situaciones le corresponde una medida de alejamiento del territorio particular (rechazo, orden de abandono del terri- torio, reenvío o expulsión) así como distintos títulos de estancia y registros especiales de personas.

La ley, al igual que el real decreto de ejecución, ha sido modificada tras 1980 en numerosas ocasiones, generalmente desde un planteamiento restrictivo bajo la presión de las circunstancias políticas, que han cambiado muy rápidamente tras su adopción, o en respuesta a las obligaciones euro- peas de Bélgica, algo que se seguirá dando en los próximos años. La ley ha perdido en parte su claridad inicial a base de añadidos (bis, ter, quater). Asi- mismo, la lógica de relacionar el tipo de estancia con el tipo de medida de alejamiento no ha sido siempre respetada en el curso de las posteriores modificaciones. Hoy en día es difícil encontrar un consenso político inclu- so en el seno de una mayoría gubernamental para modificar esta ley, aun- que seguramente sea necesario refundir al menos su texto para tener en cuenta las circulares administrativas y la jurisprudencia. En la legislatura anterior a la actual, se presentó un anteproyecto de ley sobre el procedi- miento de asilo que finalmente no prosperó. El futuro dirá si las múltiples discusiones que Bélgica deberá abordar en los próximos años para transpo- ner las Directivas europeas permitirán desbloquear el debate.