El desarrollo de la política de visados

La entrada como turistas de personas que tenían la intención de permanecer en España ha sido muy común, entre otras cosas porque los ciudadanos de los principales países emisores de migrantes no siempre han necesitado solicitar un visado para entrar en el país. La política de visados ha ido adquiriendo un carácter restrictivo a partir de los años 90, momento en el que España comienza a incumplir o denunciar varios de sus tratados sobre exención de visado.

El giro restrictivo en la política de visados vino muy marcado por la agenda europea (Cornelius, 2004), principalmente por la incorporación de España al acuerdo de Schengen. Esta incorporación implicaba un compromiso con el cierre de las fronteras exteriores de Europa, lo cual era considerado condición necesaria para alcanzar la supresión de los controles internos entre los países que formaban parte del acuerdo. El primer hito de esta nueva política fue la imposición de la exigencia de visado a los países del Magreb en el año 1991. El 12 de abril, España denunció los acuerdos consulares de 1964 con Marruecos y de 1966 con Túnez sobre la mutua supresión de visados, extendiéndose la medida también a Argelia, Mauritania y Libia (Mandria,

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Pérez, & López, 1996; Sánchez-Mellado, 1991). Esta demanda de visado, que había sido aplazada en sucesivas ocasiones -tras haber sido anunciada por primera vez en 1987- entró finalmente en vigor el 15 de mayo de 1991 (Mandria et al., 1996).

La adopción de esta medida fue condición necesaria para que España se incorporase al grupo Schengen (Moreno Fuentes, 2005b), en el que fue admitida el 25 de junio de ese mismo año. Este hecho puede considerarse, por lo tanto, una respuesta al programa europeo, pero también un movimiento político doméstico (Huntoon, 1998). Hay que tener en cuenta que los marroquíes eran el flujo más numeroso de entrada a España en ese momento, y la población presentaba altas tasas de irregularidad (Izquierdo, 1996). Unos meses más tarde, en febrero del año 1992, España comenzó a exigir visado de entrada a los ciudadanos de Perú. Fue el gobierno de Fujimori, no obstante, el que denunció el acuerdo de supresión de visados vigente entre los dos países, por la falta de respeto hacia el mismo del gobierno Español (Merino, 2001). Perú impuso unilateralmente la exigencia de visado a los ciudadanos españoles, ante lo que España aplicó la reciprocidad. El incidente que desencadenó la denuncia fue, tal como fue recogido en la prensa, el retorno de 24 peruanos desde el aeropuerto parisino de Orly, el 3 de diciembre de 1991:

“La policía francesa prohibió la entrada de 24 peruanos procedentes de Lima y consultó con la española la posibilidad de desviarlos hacia Madrid- Barajas. Las autoridades españolas supeditaron la aceptación del grupo al análisis previo de su documentación. Para no prolongar su estancia en la zona de tránsito de Orly, la policía francesa optó entonces por expulsarles a Lima. Las condiciones puestas por España para acogerles suscitaron una violenta reacción de los medios de comunicación y de varios parlamentarios peruanos, que incitaron al Gobierno del presidente Alberto Fujimori a suspender durante dos años el acuerdo sobre supresión de visados” (Cembrero, 1992)

Con la firma de adhesión al Convenio de Aplicación del acuerdo Schengen, el 25 de junio del año 1991, España se comprometió a aplicar el régimen común de visados para estancias de corta duración6_{. Como consecuencia de este compromiso, se impuso la}

exigencia de visado a los nacionales de República Dominicana. En marzo de 1993, España denunciaba el convenio bilateral de supresión de visado que había suscrito con este país en 1966 (Delgado, 1993).

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La incorporación de España al convenio Schengen se hizo efectiva en marzo de 1994, y es a partir entonces cuando oficialmente este acuerdo comienza a regir el sistema de visados para la entrada al país. Sin embargo, es interesante señalar que la normativa de Schengen no se incorpora al sistema jurídico de la Unión Europea hasta la entrada en vigor del Tratado de Amsterdam, en 1999, Hasta entonces, el desarrollo de la política común de visados en Europa tenía dos vertientes: la que emanaba de la Unión y la que emanaba de los acuerdos de Schengen (Guild & Bigo, 2005)

Por un lado, en el marco de la Unión Europea, el Tratado de Maastricht (1992) supuso el primer paso en la comunitarización de la política de visados, al otorgar dos funciones al Consejo: primero, la de determinar cuáles son los países cuyos nacionales deben estar en posesión de un visado para cruzar las fronteras externas de la UE y, segundo, la de tomar medidas para estandarizar los visados a nivel de la Unión (Jileva, 2002). De acuerdo con estos principios, el 25 de septiembre del año 1995 se adoptó el Reglamento (CE) nº 2317/95 del Consejo, que establecía una lista común de 101 países a cuyos ciudadanos se les exigía visado para entrar en la UE. Este reglamento fue anulado por el Tribunal de Justicia Europeo en el año 1997, y reemplazado por el Reglamento (CE) nº 574/1999 del Consejo de 12 de marzo de 1999. Cabe señalar que tanto este reglamento como su predecesor no incluían una lista de países que no necesitaban visado para entrar en la Unión Europea: para aquellos países que no se encontraban en la lista de 101 países sometidos a dicha obligación, los estados tenían libertad de imponer la exigencia de visado o no (Guild & Bigo, 2005)

Por otro lado, los países del grupo Schengen desarrollaron una cooperación más estrecha en materia de visados, lo cual era posible dado que los reglamentos mencionados dejaban la puerta abierta para que los estados negociasen entre sí otro tipo de medidas que avanzasen hacia la armonización (Guild & Bigo, 2005). A lo largo del año 1992, los estados Schengen elaboraron una lista común de 129 países a los que todos ellos exigían visado (Agence Europe, 1992, en Uçarer, 2001). Esta lista, clasificada como confidencial en el momento de su adopción, nunca se hizo pública de manera oficial, aunque salió publicada en el boletín Statewatch7 _{(Boer & Corrado,}

1999). Guild y Bigo (2005) sostienen que, para cuando el acervo de Schengen fue incorporado a la normativa de la Unión Europea, esta lista incluía 32 países que no se encontraban en la lista equivalente del Reglamento (CE) nº 574/1999 del Consejo. Además, los estados Schengen habían negociado otra lista de 44 países cuyos nacionales estaban exentos de solicitar visado en todos ellos. El único país para el que no se había alcanzado un acuerdo era Colombia, por la postura contraria a la imposición de visado a este país que mantenía España (Guild & Bigo, 2005).

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Hasta ese momento, por lo tanto, había tres listas de países: una lista negativa, la llamada “lista negra”, compuesta por aquellos países cuyos ciudadanos necesitaban visado para entrar en cualquier país de la UE; una lista “blanca” o positiva, en la que se encontraban aquellos países exentos de la obligación de solicitar visado en todos ellos; por último, una lista “gris” de países a los que algunos Estados exigían visado y otros no. Esto creaba situaciones “confusas” (Uçarer, 2001) o “absurdas” (Guild & Bigo, 2005, p. 207) , en la medida en que aquellos que entraban en un país sin necesidad de visado podían, en la práctica, moverse libremente por todo el espacio Schengen. Esto se observa en el caso concreto de España: éste era el único país que solicitaba visado a los ciudadanos canadienses que, sin embargo, podían entrar libremente en el resto de países de la UE (Uçarer, 2001). Inversamente, los ciudadanos de Colombia entraban en España sin necesidad de visado, aunque no podían hacerlo en ningún otro país de la UE (Guild & Bigo, 2005)

Como ya se ha dicho, con la entrada en vigor del Tratado de Amsterdam (1999) la normativa Schengen se incorpora al sistema jurídico de la Unión Europea, lo que supuso un progreso definitivo en la armonización de la política de visados a nivel de la UE (Jileva, 2002). Como parte de este proceso de armonización se adoptó el Reglamento (CE) nº 539/2001 del Consejo, de 15 de marzo de 2001, que contenía dos listas: una lista negativa de 131 países (más tres entidades territoriales) cuyos ciudadanos necesitaban visado para entrar en el espacio Schengen, y una lista positiva de 43 países (más dos territorios) cuyos ciudadanos estaban exentos de esta obligación. Este reglamento eliminó la llamada “lista gris”, es decir, que los estados cedieron en este momento su poder de decisión individual en materia de visados (Guild & Bigo, 2005; Jileva, 2002)

El reglamento (CE) nº 539/2001 del Consejo incluyó a Colombia en la lista de países sometidos a la obligación de visado para entrar en la UE. Este reglamento ha sido modificado en varias ocasiones para mover países de una lista a otra, y progresivamente los principales emisores de inmigración hacia España han sido incorporados a la lista negativa: Ecuador en el año 20038 _{y Bolivia en el año 2006}9 _{(la medida entró en vigor}

en el año 2007). No obstante, en estos tres casos, para cuando se impuso el visado ya había muchos inmigrantes latinoamericanos residiendo irregularmente en el país (González-Enríquez, 2009a, p. 8)

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Reglamento (CE) No 453/2003 del Consejo, de 6 de marzo de 2003, por el que se modifica el Reglamento (CE) no 539/2001.

9 _{Reglamento (CE) no 1932/2006 del Consejo de 21 de diciembre de 2006 por el que se modifica el}

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La imposición de visados a los países de América Latina ha sido un asunto delicado en España, fundamentalmente por cuestiones histórico-políticas, y por los crecientes intereses de las empresas españolas en la región (Cornelius, 2004; Moreno Fuentes, 2005a, 2005b). En este sentido, la pertenencia a la Unión Europea ha sido un factor de presión para la introducción de esta medida, pero también ha permitido que España eludiese su parte de responsabilidad y pudiese echar la culpa a Bruselas (Moreno Fuentes, 2005a). Esta dinámica se observó de manera acentuada en el caso de la imposición de visado a Colombia, cuando España se abstuvo en la votación que determinaba la imposición de esta medida, a pesar de que no haberse opuesto a la misma a lo largo de los meses que duraron las negociaciones (El País, 2001). En los casos de Ecuador y de Bolivia, sin embargo, España se mostró desde el principio abiertamente partidaria de la imposición del visado (Cañas, 2003; Valdecantos & Pardellas, 2006). Cabe mencionar que el 6 de mayo del 2014, y por iniciativa de España, fue aprobada la medida que sacará de la lista negra a Perú y Colombia en los próximos meses (Abellán, 2014).

Aunque se ha criticado que los motivos para incluir a diferentes países en estas listas no son del todo transparentes (Van Houtum, 2010), parece claro que el control de la inmigración irregular es uno de los factores que influyen de manera decisiva en su composición, junto con otros aspectos relacionados con la seguridad y las relaciones internacionales de los países (Cholewinski, 2004; Guild & Bigo, 2005; Van Houtum, 2010; Vono de Vilhena, Domingo I Valls, & Bedoya, 2008)

Sin embargo, el volumen de “overstayers” no depende sólo del contenido de estas dos listas. En definitiva, el rebasamiento de la estancia máxima autorizada por el visado de corta duración sigue siendo una fuente fundamental de inmigración irregular en la UE (Cvajner & Sciortino, 2010a; Ilies, 2009; Triandafyllidou, 2010c). Tal como ha señalado Baldwin-Edwards (1997): “el requisito de solicitar visado no equivale a una práctica restrictiva a la hora de concederlo”. Según ha defendido este autor, en el caso concreto de los países del sur de Europa, dada su alta dependencia del turismo, puede haber cierta reticencia a la hora de denegar visados (Baldwin-Edwards, 1997).

En esta misma dirección apunta el trabajo más reciente de Claudia Finotelli y Giussepe Sciortino (2013), que analiza la concesión de visados de corta duración por parte de los estados Schengen. Estos autores encuentran que, a pesar de que en teoría todos los países de la UE siguen las mismas pautas a la hora de conceder estos visados, en la práctica cada uno de ellos mantiene sus particularidades, que vienen determinadas por su propia historia, geopolítica e intereses económicos. Esto se traduce, a su vez, en el hecho de que no siempre la orientación restrictiva que se le otorga a la política de

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visados en el discurso europeo se mantiene a nivel de la implementación. Tal y como lo expresan los propios autores:

“We have shown that the prevention of irregular migration is only one state interest out of many. Without denying the existence of strong restrictionist pressures, it must also be acknowledged that, in the creation of the EU visa regime, geopolitical considerations have often played a liberalizing role” (Finotelli & Sciortino, 2013)

Por otro lado, no obstante, estos autores han demostrado que hay importantes diferencias en cuanto al número de visados que se conceden y se deniegan a unos países y a otros: en concreto, un nacional de un país africano tiene muchas más probabilidades de ver denegado su visado para entrar en Europa que un ciudadano de un país de la Europa del Este (Finotelli & Sciortino, 2013). Esto se corresponde, para el caso concreto de España, con la afirmación hecha por Moya (2010) de que en este país se ha optado por una práctica restrictiva con respecto a la concesión de visados de turismo a determinados países, como Marruecos o Argelia, y no a otros.

El sistema de visados, por lo tanto, opera desde una doble lógica, tal como han defendido Guild & Bigo (2005): en primer lugar, los personas son clasificadas de acuerdo con su nacionalidad en dos listas, mediante la imposición de la obligación de solicitar visado a los nacionales de ciertos países, en lo que ha sido considerado una “geopolítica de apartheid” con intenciones y efectos discriminatorios (Van Houtum, 2010), y un marcado tinte racial (Guild & Bigo, 2005). En segundo lugar, se selecciona a aquellas personas que son consideradas una excepción entre todas aquellas de una misma nacionalidad y que, desde el punto de vista de los estados europeos, no suponen un riesgo o amenaza de ningún tipo, y por lo tanto pueden obtener un visado para entrar en el espacio Schengen (Guild & Bigo, 2005).

Esta segunda selección o clasificación se realiza directamente en los países de origen, y la decisión acerca de quién recibe un visado es tomada por las autoridades consulares o diplomáticas del estado al que dicho visado haya sido solicitado, siguiendo la lógica del “control remoto” (Zolberg, 2002):

“It is at the consulate level that their entry is examined and not when they pass the physical border of the state. It is here that the remote control concept is meaningful. The border is activated before entry into the territory” (Guild & Bigo, 2005, p. 208).

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Aparte de establecer un Código comunitario sobre visados10 _{(Visa Code), que agrupa los}

procedimientos y condiciones que rigen la expedición de los visados de corta duración, los estados Schengen también han puesto en marcha el VIS (Visa Informatión System)11_{. El VIS es un sistema informático que conecta los consulados en el exterior}

de la UE y los diferentes puestos fronterizos del espacio Schengen, y que contiene los datos relativos a las solicitudes y decisiones en torno a los visados de corta duración o de tránsito. El sistema almacena los datos biométricos de todos aquellos que solicitan un visado, y con ello permite identificar fraudes y verificar la identidad de las personas que tratan de acceder al espacio Schengen. Uno de los abusos que supuestamente trata de combatir el VIS es lo que se conoce como “visa shopping”: una práctica que consiste en solicitar el visado en varios estados intentando encontrar el eslabón más débil para acceder al territorio Schengen, o en probar suerte en un segundo estado cuando ya ha habido uno que ha denegado previamente esa solicitud.

A pesar de los esfuerzos por armonizar e informatizar el sistema de visados a nivel europeo, uno de los principales problemas que persiste en algunos estados, concretamente en el caso de España, están relacionados con la falta de modernización en los procedimientos y de coordinación entre diferentes administraciones (Moya, 2010). A esto hay que sumar el hecho de que las embajadas y consulados españoles en el exterior han tardado un tiempo considerable en estar dotadas del material y el personal adecuado, y a lo largo de los años ha habido quejas sobre el mal funcionamiento de algunas de ellas (Moya, 2010).

También hay que señalar que la imposición de la exigencia de visado a determinados países puede tener efectos no deseados, tal como ha señalado Moya (2010): “el aumento de la inmigración irregular, si el acceso al territorio es relativamente fácil desde el Estado de origen, o peor, el aumento de las mafias de tráfico de personas, si el acceso es difícil o impone un largo trayecto a través de terceros países” (Moya, 2010, p. 10). Esto quiere decir que el visado será más efectivo para frenar la inmigración irregular de unas nacionalidades que de otras, dependiendo de la facilidad de acceso clandestino desde determinados países. Tomando como ejemplo el caso español, Izquierdo ha defendido que los efectos de la obligación de visado se han notado más entre los ecuatorianos que entre los marroquíes, ya que en el caso de estos últimos siguen predominando las entradas clandestinas (Izquierdo, 2012, p. 70)

10 _{Reglamento (ce) nº 810/2009 del Parlamento europeo y del Consejo de 13 de julio de 2009 por el que}

se establece un Código comunitario sobre visados

11 _{Reglamento (ce) n.º 767/2008 del parlamento europeo y del consejo de 9 de julio de 2008 sobre el}

sistema de información de visados (VIS) y el intercambio de datos sobre visados de corta duración entre los estados miembros (reglamento VIS)

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