2.2 EL CONTROL DE LA ENTRADA POR CAUCES REGULARES Y LAS
2.2.2. Las sanciones a las compañías de transporte de pasajeros
Otra de las medidas que se han adoptado a nivel europeo es la de hacer responsables a las compañías de transporte de pasajeros de tareas relacionadas con el control migratorio. Esto introduce una novedad importante en la configuración de las políticas, en la medida en que actores privados comienzan a tener un papel fundamental en la gestión de las entradas de inmigrantes.
Con el Convenio de Aplicación del Acuerdo Schengen, firmado en 1990, los estados acordaron introducir en su legislación nacional una serie de normas relativas a las obligaciones de las compañías de transporte12. En concreto, éstas debían comprobar que
las personas a las que iban a trasladar disponían de la documentación necesaria para acceder a la UE, y encargarse de repatriar a aquellas que fuesen consideradas inadmisibles por los oficiales de frontera. Mediante este mismo documento los estados se comprometieron también a imponer sanciones a los transportistas que no cumpliesen con estas obligaciones.
Estos principios se trasladaron a la directiva 2001/51/CE del Consejo, de 28 de junio de 2001, que reiteraba las obligaciones a las que están sometidas las compañías y establecía la cuantía de las sanciones a imponer por parte de los Estados: entre los 3000 y los 5000 euros por cada persona en situación irregular transportada. Casi tres años más tarde, la directiva 2004/82/CE del Consejo, de 29 de abril de 2004, añadía nuevas responsabilidades a los transportistas, obligándoles a comunicar, como muy tarde al finalizar el embarque, y a petición de la autoridad competente, la información relativa a las personas que van a ser trasladadas al territorio de la UE. Esta información, denominada API (Advance Passenger Information), se compone de los siguientes datos: el número y el tipo de documento de viaje utilizado, la nacionalidad, el nombre y apellidos, la fecha de nacimiento, el paso fronterizo de entrada en el territorio de los Estados miembros, el código de transporte, la hora de salida y de llegada del transporte, el número total de personas transportadas en ese medio y el lugar inicial de embarque. Esta directiva fue adoptada a propuesta de España13, y suscitó importantes críticas por
su falta de garantías con respecto a la protección de los datos que recoge el API (Cholewinski, 2004)
España adoptó muy pronto en su legislación los instrumentos contenidos en estas directivas. En la LO 8/2000 ya se incluían las principales previsiones en torno a las
12 Art 26 del Convenio de aplicación del acuerdo de Schengen de 14 de junio de 1985 entre los gobiernos
de los estados de la Unión Económica Benelux, de la República Federal de Alemania y de la República Francesa, relativo a la supresión gradual de los controles en las fronteras comunes.
13 JAI (2003) 4: Initiative of the Kingdom of Spain with a view to adopting a Council Directive on the
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obligaciones impuestas a las compañías de transporte, y la LO 14/2003 trasladó lo que posteriormente sería recogido en la directiva 2004/82/CE. España fue también pionera en la puesta en marcha del API (EMN, 2011). Este sistema se encuentra automatizado y operativo desde marzo del año 2007: más de 200 compañías aéreas envían información de sus pasajeros a las autoridades españolas que se encargan del control fronterizo, a las que hay que sumar otras compañías de transporte marítimo (EMN, 2012).
Esta privatización del control migratorio, siguiendo la misma lógica que el visado, es un mecanismo que permite a los estados evitar que muchas personas alcancen la frontera y reclamen el derecho a entrar en el territorio (Ryan, 2010). En este caso se deja en manos de las compañías de transporte la decisión de quien está autorizado a alcanzar las fronteras exteriores de la UE. Las compañías, para defender sus intereses económicos, deben adelantarse a la decisión de las autoridades, lo que en la práctica puede hacer que estrechen aún más las posibilidades de entrada: como han señalado Bloom y Rise, “If private companies are going to be heavily sanctioned for bringing in persons with incorrect paperwork, they are incentivized to err on the side of caution when checking documentation” (Bloom & Risse, 2014, p. 74). Por otra parte, Ryan (2010) ha defendido que las perspectivas de que las acciones legales emprendidas por particulares contra estas compañías prosperen son muy escasas si nos fijamos en la evidencia disponible hasta el momento, lo que hace que las personas que no son autorizadas a viajar se encuentren muy desprotegidas.
Los trasportistas son así responsables de llevar a cabo funciones que requieren especialización, y para las que no están suficientemente preparados, como son la comprobación de la veracidad de los documentos que portan las personas o la valoración de los casos que requieren protección internacional (Bloom & Risse, 2014; Guiraudon, 2006; Rodenhäuser, 2014) Por un lado, hay que tener en cuenta que las compañías son económicamente responsables incluso en aquellos casos en los que la persona destruye sus documentos durante el viaje o realiza una suplantación de identidad (Bloom & Risse, 2014). Por otro lado, se espera de estas compañías que evalúen la legitimidad de las demandas de asilo que presentan los individuos.
Es en este último ámbito donde el papel de las compañías está siendo más cuestionado: desde diferentes organizaciones e instituciones se ha denunciado que la implementación del artículo 26 del Convenio de Aplicación de Schengen obstaculiza el ejercicio del derecho de asilo (Guiraudon, 2006). A pesar de que dicho artículo enfatiza que la actuación de las compañías en ningún caso debe amenazar los compromisos adquiridos tras la adhesión a la Convención de Ginebra de 28 de julio de 1951, relativa al Estatuto de los refugiados, el problema reside en que muchos países sólo levantan la sanción a la compañía si la persona que ha viajado en condiciones inadecuadas recibe el estatus de
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refugiado. Otros países, entre los que se incluye España, no sancionan a la compañía si la demanda de asilo es admitida a trámite, independientemente de cuál sea la decisión posterior. En cualquier caso, es improbable que las compañías antepongan consideraciones humanitarias a sus intereses económicos (Bloom & Risse, 2014; Ryan, 2010), lo que obliga a las personas que buscan refugio a viajar clandestinamente o con documentación falsa para lograr llegar al puesto fronterizo donde esa demanda de asilo podrá hacerse efectiva.
La falta de formación del personal de las compañías para tomar decisiones en torno a quién puede acceder al territorio de los estados ha tratado de contrarrestarse enviando funcionarios de enlace de inmigración para ayudar al personal de las compañías en el exterior, principalmente en los lugares considerados hotspots (Guiraudon, 2006; Rodenhäuser, 2014), donde estos funcionarios supuestamente también realizan otro tipo de tareas para tratar de frenar la emigración irregular14.
Otro de los problemas que presentan las sanciones a las compañías de transporte, además de la desprotección de los demandantes de asilo, es que fomentan prácticas discriminatorias. Como ha señalado Guiraudon (2006), hay mucha competencia entre las diferentes compañías y éstas no están dispuestas a perder tiempo, lo que se traduce en el chequeo de unas pocas personas elegidas en función de su apariencia o actitud. En lugar de someter a todos los pasajeros al mismo tratamiento, sólo algunos de ellos serán controlados:
In the case of sanctions, for instance, airlines may be required to provide photocopies of passports to immigration authorities should a passenger destroy his documents on board (e.g., in the French case). To save time, only a few passengers will have their passport photocopied. The guidelines transmitted to local personnel and techniques taught during training in fact suggest that profiling is widespread. Airport airline employees are asked to spot certain behaviours such as nervousness, or to select passengers who appear to be looking for someone in the airport (Guiraudon, 2006)
Dada la escasez de datos sobre la implementación de esta medida, es muy difícil evaluar si las compañías se están viendo sancionadas por no cumplir con sus obligaciones de control, o si muchos viajeros se quedan en tierra por decisión de estas mismas compañías. Los datos manejados por Guiraudon (2006) apuntan a que un número de personas situado entre las 4000 y las 5000 no son autorizadas a embarcar anualmente en compañías como KLM, Air France y British Airways. En España, en concreto, no se
14Reglamento (CE) Nº 377/2004 del Consejo de 19 de febrero de 2004 sobre la creación de una red de
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hacen públicos ningún tipo de datos relacionados con esta medida de control, pero parece que la imposición de multas comenzó a implementarse a finales del verano de 2012, y muchas compañías se están viendo afectadas. Así lo expresa una funcionaria de la Delegación del Gobierno de Madrid en una entrevista:
Es que les metemos unas multas que es que son desorbitantes, y las pagan todas, las pagan todas (...) Ryanair tiene multas, Easyjet tiene multas, Iberia, Aeroméxico, Aeroflot, todas, o sea, todas, todas tienen multas por traer irregulares sin el visado, pero es que Aeroméxico la última que le pusimos fue de 32.000 €, porque la mínima son 5000, 5000 por cada uno que traiga, pero si además son compañías que reinciden, que son reincidentes, les metemos 8000 por cada uno de los extranjeros que haya traído en el vuelo, te estoy hablando de un vuelo.