apartado 23. Vid también el XIV Informe sobre la Política de Competencia.
4.2. Debe conferir una ventaja a su beneficiario favoreciendo a determinadas
4.2.1. El concepto de empresa y actividad económica.
A efectos de la normativa sobre ayudas estatales, el adjudicatario o beneficiario de la ayuda debe ser tildado como «empresa» en el sentido del Tratado y, en caso contrario, las normas sobre las ayudas estatales no le serán de aplicación.
(176) Como será tratado en el siguiente capítulo, las ayudas destinadas a los consumidores finales son compatibles con el mercado interior bajo ciertas condiciones de acuerdo con la letra a), del párrafo segundo del artículo 107.
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68 Previo desarrollo del apartado, debe delimitarse correctamente el beneficiario real de la ventaja económica (177). Esta especificación resulta necesaria porque no siempre el receptor del beneficio coincide con el beneficiario. Dos son los casos concretos en los que se da esta circunstancia: el receptor de la ayuda posteriormente lo repercute en otras empresas (178); o éste, al no ser el beneficiario una empresa, produce por dicha recepción que otra se beneficie indirectamente de la ayuda recibida.
El Tratado no otorga igualmente una noción de empresa. Tampoco es posible encontrarla dentro del Derecho derivado. En efecto, la ausencia de una definición de empresa a nivel comunitario por parte de los órganos europeos no es una cuestión fortuita: por un lado, el concepto empresa se extiende a varios campos (económico, fiscal, legal,...), en los que adquiere en cada uno un alcance diverso; por otro, existía una diversidad de nociones de empresa dentro de la realidad de cada Estado miembro en el momento de configurase la Unión (179).
Puede afirmarse que el concepto de empresa posee un marcado carácter económico más que jurídico (180). Por ello, su noción en el sentido del Tratado tiene un sentido funcional con el que el legislador comunitario busca al describir su realidad (aquellas actividades que realiza), delimitar su ámbito subjetivo de aplicación (mercado relevante) y distinguir qué sujetos comunitarios tienen la facultad de perturbar aquellas causas propias que interfieren en el mercado interno [falsear la competencia en los
(177) Para una amplia visión, ver F.CASTILLO DE LA TORRE, La identificación del beneficiario de
la ayuda: una panorámica jurisprudencial, en Noticias de la Unión Europea (Sección Estudios y notas),
n. 324, 2012, 3.
(178) Sentencia del Tribunal de Justicia de 13 de julio de 1988, República Francesa contra
Comisión de las Comunidades Europeas, asunto 102/87, con comentario de M-A.HERMITTE, Chronique
de jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes, en Concurrence, Journal du droit international, 1989, 446.
(179) J.L.ARPIO SANTACRUZ, Las ayudas públicas ante el Derecho europeo de la competencia, cit., 117 ss.
(180) En la sentencia del Tribunal de Justicia de 13 de julio de 1962, Klöckner-Werke AG y Hoesch
AG contra Alta Autoridad de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero, asuntos
acumulados 17/61 y 20/61, el propio Tribunal de Justicia afirmaba la importancia de los aspectos económicos en la empresa: «Per definire la nozione di impresa non ci si potrebbe quindi limitare agli
aspetti formali, bensì occorrerebbe pure tenere conto degli aspetti economici» y «L’impresa consiste in un complesso unitario di elementi personali, materiali ed immateriali facente capo ad un soggeto giuridico autónomo e diretto in modo durevole al persiguimento di un determinato scopo economico».
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69 mercados europeos así como afectar los intercambios comerciales], a fin de poder, de este modo, otorgarle una definitiva definición jurídica (181).
Según reiterada jurisprudencia, se define empresa como «cualquier entidad que
ejerza una actividad económica, prescindiendo de su status jurídico y de su modalidad de financiación» (182). Se evidencian que su noción depende de la naturaleza «objetiva» de la actividad que desempeña y no de aquella «subjetiva» del propio ente en estudio (183). En efecto, las singularidades o características propias de la empresa en estudio son irrelevantes a la hora de la precisión la noción de empresa y, consecuentemente, le confiere un carácter amplio y flexible a la misma. Por ello, pocos son los motivos que excluyen a un beneficiario del ámbito del artículo 107.1 TFUE.
Así, el alcance del concepto de empresa, abarca tanto las que posean naturaleza pública o privada (184) como las que contengan una personalidad tanto física como jurídica (185), por ello su estatuto jurídico en virtud de la legislación nacional no es decisivo para su definición. En el caso particular de los entes o empresas públicos cuya personalidad jurídica es diferente a la del Estado o actúe en el ámbito del Derecho público o privado, no puede escapar la consideración de empresas en el sentido del Tratado.
(181) J.PELLISÉ CAPELL, Mercado relevante, posición de dominio y otras cuestiones que plantean
los artículos 82 TCE y 6 LEDC, Madrid, 2002, 23.
(182) Sentencia de 23 de abril de 1991, Höfner und Elser, asunto C-41/90, apartado 21, con comentario de P.J.SLOT, en Common Market Law Review, 1991, 964; sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 12 de diciembre de 2000, Aéroports de París contra Comisión de las Comunidades Europeas (asunto «Aéroports de París»), asunto T-128/98, apartado 107; sentencia del Tribunal de Justicia de 1 de julio de 2008, Motosykletistiki Omospondia Ellados NPID contra Elliniko Dimosio, asunto C-49/07, apartado 21, con comentario de V. MANTECA VALDELANDE, Competiciones deportivas y libre
competencia empresarial (Comentario a la STJCE de 1 de julio de 2008, As. C-49/07), en Noticias de la Unión Europea, n. 305, 2010, 113. Para una síntesis de su evolución en la jurisprudencia europea, ver
comentario de A.TARAMASSO, Brevi cenni sulla nozione d’impresa nel diritto della concorrenza: la
sentenza Diego Calì della Corte di giustizia delle Comunità europee, en Dir. maritt., 1998, 810, de la
sentencia del Tribunal de Justicia de 18 de marzo de 1997, Diego Calì & Figli Srl contra Servizi ecologici
porto di Genova SpA (SEPG), asunto C-343/95; V. DI COMITE, La nozione di impresa nell’applicazione
del diritto comunitario della concorrenza, en Giur.it., 2004; M.CAFAGNO, Impresa pubblica, cit., 1205. Para una amplia visión, ver A. J. M. LAFUENTE FÉLEZ, La definición del mercado relevante y la empresa, en Economía industrial, n. 292, 1993, 31.
(183) G.TESAURO, Diritto dell’Unione europea, Padua, 2012, 632.
(184) Sentencia del Tribunal de Justicia de 22 de marzo de 1977, Steinike & Weinlig contra
República Federal de Alemania, asunto 78-76, apartado 18: «Considerando que de esta disposición resulta que, sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 2 del artículo 90, el artículo 92 del Tratado comprende a todas las empresas, privadas o públicas, y la totalidad de las producciones de dichas empresas».
(185) J.PELLISÉ CAPELL, Mercado relevante, posición de dominio y otras cuestiones que plantean
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70 Tampoco se recaba si persigue o no una finalidad de lucro, siempre que produzca beneficios y compita con otras empresas (186). Además, el objeto formal de la actividad que realiza, sea principal o secundaria, sea un servicio público o no, no es relevante a la hora de llevar a cabo el estudio de la ayuda, ya que únicamente se centra en los efectos que produce su actividad y no en los fines que persigue (187).
Según su tamaño, puede tratarse de una empresa individual, o bien de un grupo de empresas (188).Un grupo empresarial se considera empresa cuando constituye una única unidad económica al realizar todas las entidades que conforman el grupo acciones destinadas a una única actividad económica (189) y que, además, no gozan de una autonomía apreciable de la matriz (190).
(186) Sentencia del Tribunal de Justicia de 29 de octubre de 1980, Heintz van Landewyck SARL y
otros contra Comisión de las Comunidades Europeas, asuntos acumulados 209 a 215 y 218/78, apartado
21; sentencia del Tribunal de Justicia de 21 de septiembre de 1999, Albany International BV contra
Stichting Bedrijfspensioenfonds Textielindustrie, asunto C-67/96; sentencia del Tribunal de Justicia de 12
de septiembre de 2000, Pavel Pavlov y otros contra Stichting Pensioenfonds Medische Specialisten, asuntos acumulados C-180/98 a C-184/98, con comentario de G.RUTA, en GE Diritto ed economia dello
stato sociale, n. 1, 2001, 167; sentencia del Tribunal de Justicia de 1 de julio de 2008, cit., apartados 27 s.
(187) Según reiterada jurisprudencia: « […] el artículo 87 CE, apartado 1, no distingue según las
causas o los objetivos de las intervenciones estatales, sino que las define en función de sus efectos». Vid.
sentencia del Tribunal de Justicia de 2 de julio de 1974, cit., apartado 27; sentencia del Tribunal de Justicia de 26 de septiembre de 1996, cit., apartado 20; sentencia del Tribunal General (Sala Octava) de 24 de marzo de 2011, cit., apartado 102.
(188) Sentencia del Tribunal de Justicia de 14 de noviembre de 1984, SA Intermills contra
Comisión de las Comunidades Europeas, asunto 323/82, con comentarios de M.ROSS, Challenging State
Aids: The Effect of Recent Developments, en Common Market Law Review, 1986, 867; M.DONY, La
participation des pouvoirs publics au capital des entreprises et le droit de la concurrence, en Cahiers de droit européen, 1986, 161; Decisión de la Comisión de 16 de septiembre de 1997, relativa a las ayudas estatales en favor de la sociedad Gemeinnützige Abfallverwertung GmbH (DOCE L 159 de 3 de junio de
1998, 58).
(189) Sentencia del Tribunal de Justicia de 10 de enero de 2006, Ministero dell'Economia e delle
Finanze contra Cassa di Risparmio di Firenze SpA, Fondazione Cassa di Risparmio di San Miniato y Cassa di Risparmio di San Miniato SpA, asunto C-222/04, apartado 112 con comentario de A.BOINDI,
Review of Judgment in Case C-222/04, Ministero dell'Economia e delle Finanze v. Cassa di Risparmio di Firenze SpA et al., en European State Aid Law Quarterly, 2006, 371; C.GIORGIANTONIO, en Il Foro
italiano, IV, 2006, 249; L. ARCELIN, Notion d'entreprise au sens du droit de la concurrence
communautaire: variations autour de son activité économique, (CJCE, 10 janvier 2006), en Petites affiches. La Loi / Le Quotidien juridique, n. 99-100, 2007, 21; sentencia del Tribunal de Justicia de 16 de
diciembre de 2010, AceaElectrabel Produzione SpA contra Comisión Europea, asunto C-480/09 P, apartados 47 a 55.
(190) Sentencia del Tribunal de Primera Instancia (Sala Primera) de 12 de enero de 1995, VIHO
Europe BV contra Comisión de las Comunidades Europeas, asunto T-102/92, apartado 47con comentario
de R.PARDOLESI, en Il foro italiano, 1995, IV; sentencia del Tribunal de Justicia (Sala Sexta) de 24 de octubre de 1996, Viho Europe BV contra Comisión de las Comunidades Europeas, asunto C-73/95 P, apartado 16; sentencia del Tribunal de Justicia (Sala Tercera) de 14 de diciembre de 2006, Confederación
Española de Empresarios de Estaciones de Servicio contra Compañía Española de Petróleos SA, asunto
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71 Esta puntualización tiene un particular interés en materia de ayudas de Estado. No considerar una única unidad el conjunto de empresas supone que «dicha operación
permitiría a la segunda entidad disfrutar de subvenciones u otras ventajas otorgadas por el Estado o con cargo a los recursos públicos y utilizarlas total o parcialmente en beneficio de la segunda, para favorecer también a la unidad económica formada por ambas entidades» (191). A fin de evitar este tipo de ayudas, el Tribunal de Justicia examina la existencia de participaciones de control y vínculos funcionales, económicos u orgánicos (192).
Habida cuenta de lo anterior, la empresa beneficiaria de una ayuda estatal debe en todo caso desempeñar o desarrollar una actividad de naturaleza económica que, desde su origen, el concepto de actividad económica ha tenido un alcance amplio y poco a poco ha ido comprendiendo más ámbitos (mutabilidad).
Se define como «aquella actividad consistente en ofrecer bienes o servicios sobre
un determinado mercado liberado» (193) y cuyo carácter puede ser industrial o prestación de servicios. Por ende, la clasificación de una entidad como empresa se vincula con una actividad específica y que ésta tenga naturaleza económica. En el caso que sirva diversos mercados o porque en el sector que actúa concurren tanto actividades económicas como no económicas, tal como tiene lugar en la sanidad o educación, una entidad se considera empresa únicamente en relación con las actividades económicas que desarrolla y no por aquellas que no tienen tal carácter.
Es relevante tener en cuenta a estos efectos que el entorno de mercado liberado puede depender de cómo se organicen dichos servicios en el Estado miembro en el que se sitúe la misma (localismo) (194), pudiendo variar de uno a otro, incluso de una región a otra dentro del mismo Estado. Consecuentemente, la exclusividad de provisión de una actividad a una determinada empresa por decisión de la autoridad competente no
(191) Sentencia del Tribunal de Justicia de 10 de enero de 2006, cit., apartados 112 ss.
(192) Sentencia del Tribunal de Justicia de 16 de diciembre de 2010, AceaElectrabel Produzione
SpA contra Comisión Europea, asunto C-480/09 P, apartados 47 ss.; sentencia del Tribunal de Justicia de
10 de enero de 2006, cit., apartado 112.
(193) Sentencia del Tribunal de Justicia de 10 de enero de 2006, cit., apartado 108; sentencia del Tribunal de Justicia de 1 de julio de 2008, cit., apartado 22.
(194) Sentencia del Tribunal de Justicia de 17 de febrero de 1993, Christian Poucet contra
Assurances générales de France y Caisse mutuelle régionale du Languedoc-Roussillon, asuntos
acumulados C-159/91 y C-160/91, con comentario de L. SCUDIERO, La nozione di impresa nella
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72 excluye la existencia de una actividad económica (el artículo 106 permite la concesión de derechos exclusivos). Igualmente, el hecho de que el mercado se encuentre servido por una única empresa por otras razones, no supone que potenciales entidades lo puedan abastecer en un futuro al encontrarse totalmente abierto a la libre competencia con dimensión comunitaria (195) y que, por consiguiente, sea calificada como actividad económica (196).
En ciertas circunstancias, no es fácil definir si la actividad posee o no una naturaleza económica. Por tanto, es necesario tener presente en la definición del carácter de la actividad la finalidad del servicio por tener su noción un carácter relativo en algunos casos (persigue la maximización del beneficio o un fin social o público), o verificar por quien está realmente siendo costeada la actividad (los usuarios o el Estado). Esto es particularmente interesante en los servicios de interés económico general que serán analizados en temas posteriores.
Las mayores dudas han surgido en el ámbito público. Ciertas actividades que realiza el Estado (en el sentido del artículo 107.1 TFUE), pese a operar en un mercado abierto, pueden no tener la consideración de actividad económica ius imperii: al ejercitar una actividad propia de autoridad pública (197) o en calidad de Administraciones públicas (198); o contribuya a la gestión o sea el encargado de un servicio público o un objetivo social o político, como puede ser un servicio de interés general, la sanidad, la asistencia sanitaria o la educación (199).
Consecuentemente, este límite al concepto de actividad económica presupone que la administración no constituye objetivamente una empresa en el sentido del Tratado y
(195) Sentencia del Tribunal de Justicia de 17 de septiembre de 1980, cit.; sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 11 de julio de 2002, Hijos de Andrés Molina, SA (HAMSA) contra Comisión de las
Comunidades Europeas, asunto T-152/99.
(196) Ayuda estatal de Francia de 25 de enero de 2012 [SA.33963 (2012 / C) (ex 2012 / NN)], relativa al aeropuerto de Angouleme [C(2012) 1744 final], párrafo 85. Afirma la Comisión que la naturaleza económica de un servicio puede variar de un Estado miembro a otro y su calificación puede variar con el tiempo en función de decisiones políticas o por la evolución económica del mismo.
(197) Sentencia del Tribunal de Justicia de 16 de junio de 1987, Comisión de las Comunidades
Europeas contra República Italiana, asunto C-118/85, apartados 7 s., con comentarios de F. MENEGAZZI,
Osservazioni in tema di trasparenza nei finanziamenti statali alle imprese pubbliche, en Dir. Comunitario Scambi Int., 1988, 95; J. L. MARTÍNEZ LÓPEZ-MUÑIZ, Indiferencia de la forma jurídica para el concepto
de empresa pública, en Noticias CEE, n. 42, 1988, 163.
(198) Sentencia del Tribunal de Justicia de 4 de mayo de 1988, Corinne Bodson contra SA Pompes
funèbres des régions libérées, asunto 30/87, apartado 18.
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73 no le son de aplicación las normas sobre ayudas estatales, salvo que se excedan en su actuación e impidan el cumplimiento de su misión asignada.
El ejercicio de la autoridad pública, en particular, se ejerce cuando la actividad en cuestión se trate de una función esencial del Estado o se encuentre relacionada con dichas funciones «por su naturaleza, por su objeto y por las normas a las que están
sujetas» (200). Dentro de este ámbito se encuentran las denominadas prerrogativas de Estado (que posteriormente serán analizadas). Estas actividades, como la seguridad, la justicia, correspondientes al ejercicio de funciones o servicios públicos, se sitúan fuera del ámbito de las ayudas estatales por ser atribuibles a la esfera de las actividades de responsabilidad del Estado (201), salvo che incurran en situaciones de abuso de poder. Además, su financiación, pudiendo recibir subvenciones para llevarlas a cabo ha de limitarse estrictamente a la compensación de los costes que generan y no pueden ser utilizadas para financiar otras actividades económicas (202), conocido este efecto como ayudas cruzadas.
De lo anterior se desprende que un poder público puede realizar actividades concernientes a las prerrogativas de Estado y tener la consideración de empresa en el sentido del Tratado, pero únicamente con respecto a aquellas actividades económicas que lleva a cabo contemporáneamente. Es más, aquellas empresas que disfrutan de derechos exclusivos o especiales desempeñan un servicio económico de interés general o de monopolio fiscal y tienen la consideración de empresa en el sentido del Tratado en caso de desarrollar actividades de naturaleza comercial. Según reiterada jurisprudencia, «Por sí solo, el hecho de que una entidad disponga de prerrogativas de poder público
para el ejercicio de una parte de sus actividades no impide calificarla de empresa a
(200) Sentencia del Tribunal de Justicia de 19 de enero de 1994, SAT Fluggesellschaft mbH contra
Eurocontrol, asunto C-364/92, apartado 30, en Dir. trasp., 1994, 937, con comentario de M. M. COMENALE PINTO, In margine ad assistenza al volo e riscossione dei contributi di rotta, tra esercizio di
pubblici poteri ed attività di impresa. Vid. también comentario de L.DI VIA, Brevi note sul criterio di
economicità e l'impresa rilevante per il diritto della concorrenza nella recente giurisprudenza della Corte di giustizia, en Il Foro italiano, IV, 1994, 297. Ver también, B.SARDELLA, Eurocontrol non è un'impresa
secondo le norme di diritto comunitario, en Giustizia civile, I, 1995, 12.
(201) R.INVERNIZZI,M.A.SANDULLI, Trasporti aerei e aeroporti, cit., 2049 y ss.; D.DIVERIO, Gli
aiuti di Stato al trasporto aereo e alle banche. Dalla crisi di settore alla crisi di sistema, cit., 49.
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efectos del Derecho comunitario de la competencia en lo que respecta al resto de sus actividades económicas» (203).
Como conclusión, es, por tanto, condición necesaria, pero no suficiente para que una ventaja otorgada a una empresa o empresas específicas sea calificada como ayuda estatal, que la empresa beneficiaria realice una actividad económica en el sentido del Tratado. Por ende, lo que se tiene en presente a efectos del artículo 107.1 TFUE, es el desarrollo positivo de una actividad económica que sin la ayuda no se habría alcanzado. En definitiva, en el análisis de la ventaja económica es imprescindible definir una a una