AERONÁUTICO Y LOS AEROPUERTOS.
2. NORMATIVA DE REFERENCIA.
El control de las ayudas públicas se circunscribe en tres ámbitos normativos: el del comercio internacional; el del comercio europeo o comunitario; y, por último, el del comercio nacional. Este trabajo se centra principalmente en el segundo ámbito, aquel del comercio dentro de la Unión Europea.
El régimen comunitario relativo a las ayudas estatales se encuentra integrado tanto por normas de Derecho originario como de Derecho derivado. El Derecho originario, manifestado por medio del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (en adelante «TFUE» o «Tratado»), persigue el cumplimiento de ciertos objetivos mediante políticas comunes a fin de alcanzar un mercado común y una unión económica y monetaria. Por ello, pone a disposición de los órganos legisladores y decisores europeos ciertos instrumentos a fin de evitar que las políticas nacionales puedan amenazar la consecución de dichos objetivos.
Uno de esos objetivos comunitarios primordiales para la Unión es aquel de evitar que los Estados miembros falseen la competencia, así como afecten a los intercambios comerciales intracomunitarios. La disciplina normativa sobre la competencia (también conocidas con el anglicanismo normas antitrust) se encuentra dispuesta en los artículos 101 y 102 del TFUE (antiguos artículo 81 y 82 TCE).
El artículo 101 del TFUE pone de manifiesto que son incompatibles con el mercado interior todas las prácticas llevadas a cabo por empresas y entre empresas que tengan por objeto o efecto impedir, restringir o falsear la competencia. El 102 TFUE prohíbe expresamente las prácticas relativas a una explotación abusiva o posición dominante por parte de las empresas en el mercado interior.
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50 El Tratado, asimismo, prescribe la disciplina en materia de ayuda de Estado en sus artículos 107 a 109 TFUE, así como el segundo párrafo del artículo 106 TFUE (ex artículos 90 a 93 TCEE; ex artículos 86 a 89 TCE). Sin embargo, a fin de realizar un exhaustivo análisis de las ayudas públicas en el presente capítulo y en los posteriores, el artículo 107 TFUE y el segundo párrafo del 106 TFUE serán el foco de atención fundamental para entender esta materia.
La disciplina normativa sobre las ayudas de Estado, inmersa en aquella de la competencia, se encuentra en el primer párrafo del artículo 107 TFUE. Sin embargo, el Derecho originario, consciente de la necesidad de salvaguardar ciertos intereses de carácter general, enumera en el segundo párrafo del artículo 107 TFUE, las ayudas compatibles con el mercado interno y en el tercero aquellas ayudas que pueden ser compatibles con el mismo. Otro artículo del Tratado que será de relevancia para el análisis de las ayudas de Estado será el segundo párrafo del artículo 106 TFUE en el que se describe el principio fundamental de los servicios económicos de interés general.
El Derecho derivado, por otra parte, se encuentra formado por varios documentos (comunicaciones, directrices, marcos, reglamentos,…) elaborados por los órganos comunitarios que son conocidos como «soft law» (122) y que poseen una importancia práctica transcendental en el control de las ayudas estatales en aquello sectores especiales como es el transporte.
Por último, el control de las ayudas públicas es apoyado por la jurisprudencia de los distintos Tribunales europeos (Tribunal de Justica, Tribunales General, Tribunal de Primera Instancia, así como los nacionales) conformando con el Derecho originario y derivado el régimen disciplinar que en los próximos capítulos se irá desarrollando.
(122) R.ALONSO GARCÍA, El soft law comunitario, en Revista de Administración Pública, n. 154, 2001, 63; J. L. LARA ARROYO, La Regulación Administrativa en Materia Económica y sus Nuevas
Manifestacionesla Irrupción del Denominado Soft Law, en Ars Boni et Aequi, vol. 7, n. 2, 2011, 161; A.
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51 3. NOCIÓN DE AYUDA Y TIPOS DE AYUDAS ESTATALES.
En el Derecho europeo existe una ausencia de noción legal de ayuda estatal (123), hecho que ha dificultado en cierta manera su evaluación y categorización por parte de la Comisión Europea, órgano principal competente encargado del control de las mismas.
(123) Para un amplio estudio de noción de ayuda y de sus criterios, ver A. PAPPALARDO, Le linee
generali della politica di concorrenza in terra di aiuti statali, en Manuale di diritto comunitario, dirigido
por E. Pennacchini, R. Monaco, L. Ferrari Bravo, S. Puglisi, Vol. II, Turín, 1984; W.RODRÍGUEZ CURIEL,
La nueva comunicacion de la Comisión sobre ayudas de Estado a empresas públicas, en Not. CEE, n. 89,
1992, 35; G.FERNÁNDEZ FARRERES, El régimen de las ayudas estatales en la Comunidad Europea, Madrid, 1993; M.ORLANDI, Aiuti di Stato mediante conferimento di capitale alle imprese nota alla Sentenza Alfa Romeo, en Giurisprudenza di merito, n. 2, 1993, 543; A.VALLE GÁLVEZ, Las ayudas de
Estado en la Jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, en El Derecho Comunitario Europeo y su aplicación judicial, dirigido por G. C. Rodríguez Iglesias, D. J. Liñán
Nogueras, Madrid, 1993, 885; E.M.APPIANO,Aiuti di Stato alle imprese pubbliche e privatizzazioni nel diritto comunitario della concorrenza, en Dir. comunitario. Scambi .internaz., 1994, 317; M. T. CIRENEI,
Disciplina comunitaria degli aiuti alle imprese e privatizzazioni, en Dir. comm. int., 1994; G.BELOTTI,
Gli aiuti di Stato nel diritto comunitario della concorrenza, en Dir. comunitario. Scambi .internaz., 1995,
n. 2, 473; P.FATTORI,Aiuti di Stato, processi di privatizzazione e tutela della concorrenza, en Riv. dir. eur., 1995, 2; M.ORLANDI, Gli aiuti di stato nel diritto comunitario, Napolés, 1995; A.TAMARASSO, Il
processo di privatizzazione e di liberalizzazione e il diritto comunitario in materia di aiuti di stato e di concorrenza, en Dir. comm. internaz., 1995, 933; S.BARIATTI, Gli aiuti di Stato alle imprese nel diritto
comunitario: aspetti generali, Milán, 1997; G. PINNA, La disciplina degli aiuti di stato nel diritto comunitario: una sintesi, en S.BARIATTI, Gli aiuti di Stato alle imprese nel diritto comunitario: aspetti
generali, Milán, 1997; G.M.ROBERTI, Gli aiuti di Stato nel diritto comunitario, Padua, 1997; G. M. ROBERTI, Gli aiuti di Stato alle imprese pubbliche e privatizzazioni, en S.BARIATTI, Gli aiuti di Stato alle
imprese nel diritto comunitario: aspetti generali, ob. cit., 78; V.CAPUTI JAMBRENGHI, Gli aiuti di stato
nel diritto comunitario vivente, en Riv. It. Dir. Pubbl. Com., 1998, 1259; J.L.ARPIO SANTACRUZ, Las
ayudas públicas ante el Derecho europeo de la competencia, Navarra, 2000; C.PINOTTI, Gli aiuti di Stato
alle imprese nel diritto comunitario della concorrenza, Padua, 2000; G.A. BENACCHIO,G.CAPOGNA,
Disciplina comunitaria in materia di aiuti di Stato, Trento, 2001; G.A. BENACCHIO,G.PERINI, Il sistema
degli aiuti di Stato nella politica di concorrenza dell’Unione Europea, Trento, 2001; S. BOSCO, Gli aiuti
di Stato nella normativa comunitaria e nella recente giurisprudenza della Corte di Cassazione, en Dir. com., 2001, 3, 529; A.CALVO CARAVACA, Intervenciones del Estado y libre competencia en la Unión
Europea, Madrid, 2001; L.MALFERRARI, Aiuti di Stato, vantaggi fiscali e servizi pubblici, en Il diritto
industriale, 2002, 167; J. L. MARTÍNEZ LÓPEZ-MUÑIZ, Ayudas públicas, en Derecho Europeo de la
Competencia (antitrust e intervenciones publicas), coordinado por L. A. Velasco San Pedro, Valladolid,
2005, 493; J.QUIJANO GONZÁLEZ, Ayudas públicas (aspectos generales y ayudas públicas compatibles), en Diccionario de Derecho de la Competencia, Madrid, 2006, 173; D.HILDEBRAND,A.SCHWEINSBERG,
Refined Economic Approach in European State Aid Control - Will it Gain Momentum?, en World Competition, 30(3), 2007, 449; C. MALINCONICO, Aiuti di Stato, en Trattato dir. amm. eur., parte spec., I, Milán, 2007, 65; A. SANTA MARIA (dirigido por), Concorrenza e aiuti di Stato, cit.; F.G.WISHLADE,R. MICHIE, Il "vaso di Pandora" e l'"oracolo di Delfi": la politica di coesione europea e il rispetto delle
norme sugli aiuti di Stato, en Rivista Giuridica del Mezzogiorno, 2009, 877; K.BACON (dirigido por),
European Community Law of State Aid, Oxford, 2009; A. BRANCASI, La tutela della concorrenza
mediante il divieto di aiuti di stato, en Dir. pubbl., 2010, 195; A.DESCALZO GONZÁLEZ, Ayudas públicas
y defensa de la competencia, en Derecho de las subvenciones y ayudas públicas, coordinado por M.
Garcés Sanagustín, A. Palomar Olmeda, 2011, 213; T.FOUQUET, Chronique des aides publiques – 2010, en Revue de l’Union européenne, n. 549, 2011, 403; G.L.TOSATO, L’evoluzione della disciplina sugli
aiuti di Stato, en La ―modernizzazione‖ della disciplina sugli aiuti di stato, Il nuovo approccio della Commissione europea e i recenti sviluppi in materia di public e private enforcement, dirigido por C.
Schepisi, Turín, 2011, 3; L. GARCÍA GUIJO, Las ayudas de estado en la unión europea: concepto,
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52 El Tratado en vez de presentar una definición de ayuda introduce el principio general de incompatibilidad de las ayudas estatales con el mercado común y el Derecho derivado por su parte, en numerosos documentos (124), se limita únicamente a realizar una remisión al artículo 107.1 TFUE: «Salvo que los Tratados dispongan otra cosa,
serán incompatibles con el mercado interior, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros, las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones».
El Tribunal de Justicia reconoce el artículo 107.1 TFUE y establece cual es el objeto de las ayudas estatales estableciendo que el precepto anterior «se refiere a las
decisiones de los Estados miembros mediante las que éstos, con el fin de alcanzar sus propios objetivos económicos y sociales, ponen, mediante decisiones unilaterales y autónomas, a disposición de las empresas o de otros sujetos de derechos, recursos o les conceden ventajas destinadas a favorecer la realización de los objetivos económicos o sociales perseguidos» (125).
Por tanto, el Derecho europeo le otorga una estructura compleja a la noción de ayuda pública y la somete al cumplimiento de ciertos criterios esenciales, cuyo objetivo es demostrar la existencia o no de ayuda; esto es, si a la medida en estudio se le aplica o no la normativa europea sobre ayudas estatales o queda fuera de su esfera.
En efecto, se aprecia una intencionalidad de la carencia de una noción de ayuda estatal en el Derecho europeo. De acuerdo con la doctrina en general, esta generalidad permite englobar en el concepto de ayuda todas las posibles y potenciales intervenciones estatales que podrían producir efectos negativos en la competencia, aminorando la incertidumbre que se pudiera desprender por el efecto de la ayuda en el comercio europeo. Por este motivo, refuerza consecuentemente la facultad discrecional
régimen de ayudas de Estado en la Unión Europea, en Actualidad Jurídica Uría Menéndez, n. 34, 2013,
146.
(124) Reglamento (CE) n. 659/1999 del Consejo de 22 de marzo de 1999 por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo 93 del Tratado CE (DOCE L 83 de 27 de marzo de 1999, 1), artículo 1.a, para un amplio estudio ver S. BASTIANON, Il regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio
sulle modalità di applicazione dell'art. 88 del Trattato CE, en Il diritto dell’Unione Europea, vol. 4, 2,
1999, 392; Comunicación de la Comisión (2014/C 99/03), Directrices sobre ayudas estatales a
aeropuertos y compañías aéreas (DOUE C 99 de 4 de abril de 2014, 3) (en adelante, «Directrices de
2014»), punto 25.1.
(125) Sentencia del Tribunal de Justicia de 27 de marzo de 1980, Amministrazione delle finanze
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53 evaluativa y de análisis de la Comisión Europea (126), donde su práctica ha jugado un papel importante en el control y definición de las ayudas estatales, acompañada con la jurisprudencia de los Tribunales europeos (127).
(126) Junto con la colaboración de los Estados miembros (notificar a la Comisión las ayudas estatales que puedan distorsionar la competencia y poner a su disposición toda la información necesaria cuando le sea exigible para la correcta evaluación de la ayuda), la Comisión Europea es el órgano europeo encargado del análisis y examen de aquellas posibles ventajas económicas otorgadas por los Estados miembros a una o varias empresas capaces de distorsionar la competencia y afectar a los intercambios comunitarios; es decir, del control de las ayudas estatales. Del mismo modo, será el órgano europeo que proponga las medidas necesarias para desarrollar dicho control (elaborar decisiones, directrices, comunicaciones, notas de prensa). De una forma similar se configura el artículo 106 TFUE, que exige a la Comisión velar, además de publicar disposiciones de control, que las empresas encargadas de servicios económicos de interés general o que tengan el carácter de monopolio fiscal cumplan las normas del Tratado. La jurisprudencia dispuso al respecto, «La incompatibilidad de las ayudas con el mercado
común, establecida por el apartado 1 del artículo 92, tal como aparece tanto en los apartados 1 y 3 del artículo 92 como en el párrafo tercero del apartado 2 del artículo 93, no es ni absoluta ni incondicional; tanto el artículo 92 como el artículo 93 confieren a la Comisión una amplia facultad de apreciación»
(sentencia del Tribunal de Justicia de 22 de marzo de 1977, Iannelli & Volpi SpA contra Ditta Paolo
Meroni, asunto 74/76, apartado 11, con comentario de A.SARDELLA, Residue illegittimità nel sistema
italiano di aiuti e contributi nel settore della carta, en Diritto comunitario e degli scambi internazionali,
1977, 506). Para un amplio estudio, ver E. TRIGGIANI, I poteri di controllo della Commissione sugli aiuti
alle imprese pubbliche, en Rivista di Diritto Europeo, n. 3, 1990, 489; C. D. EHLERMANN, Imprese
pubbliche e controllo degli aiuti di Stato, en Riv. it. dir. pubbl. comunitario, 1992, 413; G.M.ROBERTI,
Le controle de la Commission des Communautès Européennes sur les aides nationales, en AJDA, n. 6,
20, 1993, París, 397 ; V. HERNÁNDEZ MARTÍN, El Control de las ayudas de Estado en el derecho
europeo, Madrid, 1999; P. NICOLAIDES, Control of State Aid in the European Union Compliance,
Sanctions and Rational Behaviour, en World Competition, 25(3), 2002, 249; A. SINNAEVE, Block
Exemptions for State Aid: more Scope for State Aid control by member States and competitors, en Common Market Law Review, 2001, vol. 38, n. 6, 1479; P.NICOLAIDES, The new frontier in state aid
control: An economic assessment of measures that compensate enterprises, en Intereconomics, vol. 37, 4,
2003,190; A.ESTOA PÉREZ, El control de las ayudas de Estado, Madrid, 2006; M.DONY, Commentaire J.
Mégret. Controle des aides d’Etat, en Droit communautaire de la concurrence, Bruselas, 2007; D.
HILDEBRAND,A.SCHWEINSBERG, Refined Economic Approach in European State Aid Control -Will it
Gain Momentum?, en World Competition, 30(3), 2007, 449; J.A.RODRÍGUEZ MÍGUEZ, Control de ayudas
públicas, en Derecho de la libre competencia comunitario y español, cit., 421 ss.; T. NORDBY, E. BAKKEN, European state aid control: latest developments by the European commission, en Competition, 2010, vol. 1, 24 ; J.L.ARPIO SANTACRUZ, El control de las ayudas de Estado por la Comisión Europea:
las normas de procedimiento, en Noticias de la Unión Europea, n. 330, 2012.
(127) La Comisión se encuentra sujeta a los Tribunales Europeos (Tribunal de Justicia y Tribunal de Primera Instancia). Son los únicos órganos comunitarios que pueden anular las decisiones de la Comisión y, consecuentemente, velarán que cumpla las normas del Tratado, así como sus propias Directrices y Directivas relativas a la materia, otra facultad otorgada por el Tratado. A este respecto, según reiterada jurisprudencia, «el órgano jurisdiccional de la Unión deberá, en principio, y teniendo en cuenta tanto
determinados elementos concretos del litigio del que conoce como el carácter técnico o complejo de las apreciaciones realizadas por la Comisión, ejercer un control completo por lo que respecta a la cuestión de si una medida está comprendida dentro del ámbito de aplicación del artículo 87 CE, apartado 1. De ello se deduce que incumbe a este órgano jurisdiccional verificar si los hechos invocados por la Comisión son materialmente exactos y si pueden demostrar que se cumplen todos los requisitos que permiten la calificación como «ayuda» en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1», ver sentencia del
Tribunal de Justicia de 29 de octubre de 1980, SA Roquette Frères contra Consejo de las Comunidades
Europeas, asunto C-138/79, apartado 25; sentencia del Tribunal de Justicia de 16 de mayo de 2000, República Francesa contra Ladbroke Racing Ltd y Comisión de las Comunidades Europeas, asunto C-
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54 Por consiguiente, el concepto de ayuda tiene un amplio sentido como hemos visto y por ello se extiende a «cualquier forma» por tener su origen en el vínculo existente entre la propia ayuda y el efecto que ésta produce en la competencia y/o comercio interno, sin perjuicio de las causas u objetivos que persigue (128). Así, es este efecto ulterior al otorgamiento de la ayuda el factor determinante y le otorga asimismo un carácter jurídico y objetivo a la misma (129).
Es más, no se limita al concepto general de subvención «ya que comprende no
sólo las prestaciones positivas, sino también las intervenciones que, bajo formas diversas, alivian las cargas que normalmente recaen sobre el presupuesto de una empresa y que, por ello, sin ser subvenciones en el sentido estricto del término, son de la misma naturaleza y tienen efectos idénticos» (130).
contra Comisión de las Comunidades Europeas, asunto T-98/00, apartado 40. Incluso, dictaminaron los
tribunales europeos que «Se desprende de reiterada jurisprudencia que la apreciación de la
compatibilidad de medidas de ayuda o de un régimen de ayudas con el mercado común es competencia exclusiva de la Comisión, que actúa bajo el control del juez comunitario», ver sentencia del Tribunal de
Justicia de 21 de noviembre de 1991, Fédération nationale du commerce extérieur des produits
alimentaires y Syndicat national des négociants et transformateurs de saumon contra República Francesa, asunto C-354/90, apartado 14; sentencia del Tribunal de Justicia de 11 de julio de 1996, Syndicat français de l'Express international (SFEI) y otros contra La Poste y otros, asunto C-39/94,
apartado 42; sentencia del Tribunal de Justicia de 17 de junio de 1999, Reino de Bélgica contra Comisión
de las Comunidades Europeas, asunto C-75/97, apartado 31; sentencia del Tribunal de Justicia de 23 de
marzo de 2006, Enirisorse SpA contra Sotacarbo SpA, asunto C-237/04, apartado 23. Por último, debe indicarse que «El Tribunal de Justicia ha declarado igualmente de forma reiterada que, si bien no es
competente para pronunciarse sobre la compatibilidad de las normas de Derecho interno con el Derecho comunitario ni para interpretar disposiciones legales o reglamentarias nacionales», ver Sentencia del
Tribunal de Justicia de 23 de marzo de 2006, cit., apartado 24. En literatura, ver J.A.PÉREZ RIVARÉS,
Régimen jurídico de las ayudas públicas al transporte aéreo en la Unión Europea, Barcelona, 2011, 323.
(128) Según reiterada jurisprudencia, «el artículo 87 CE, apartado 1, no distingue según las causas
o los objetivos de las intervenciones estatales, sino que las define en función de sus efectos». Ver,
sentencia del Tribunal de Justicia de 2 de julio de 1974, República Italiana contra Comisión de las
Comunidades Europeas, asunto 173/73, apartado 27 con comentario de J.W.RODRÍGUEZ CURIEL, Ayudas
de Estado a empresas públicas: los casos ENI-Lanerossi y Alfa Romeo, en Gaceta Jurídica de la CEE, n.
63, 1991, 3; sentencia del Tribunal de Justicia de 26 de septiembre de 1996, República Francesa contra
Comisión de las Comunidades Europeas, asunto C-241/94, apartado 20; sentencia del Tribunal de
Primera Instancia de 28 de enero de 1999, Bretagne Angleterre Irlande (BAI) contra Comisión de las
Comunidades Europeas, asunto T-14/96, apartado 81.
(129) Sentencia del Tribunal de Justicia de 11 de julio de 1985, Remia B.V. y otros contra Comisión
de las Comunidades Europeas, asunto 42/84, apartado 22: «Debe recordarse asimismo que el concepto de ayuda de Estado, tal y como se define en el Tratado CE, tiene carácter jurídico y debe interpretarse en función de elementos objetivos». Vid. además, sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 17 de