AERONÁUTICO Y LOS AEROPUERTOS.
3.4. Los aeropuertos regionales o secundarios.
3.4.2. La importancia de los aeropuertos secundarios.
septiembre de 2011, European Air Transport SA contra Collège d'Environnement de la Région de
Bruxelles-Capitale y Région de Bruxelles-Capitale, asunto C-120/10. Para un amplio estudio, ver L.
MARTÍN-RETORTILLO BAQUER,El ruido de los grandes aeropuertos en la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, en Estudios jurídicos en homenaje al profesor Aurelio Menéndez, dirigido por J. L. Iglesias Prada, Madrid, 1996, 5389; L.TULLIO, Aeroporti e rumore: seconda puntata, en
Dir. trasp., 1999, 85; J. ESTEVE PARDO, Régimen jurídico de los aeropuertos. Servicio público y
explotación comercial, cit., 30; G. CAMARDA, Aeroporti e tutela ambientale, en Il nuovo diritto
aeronáutico. In ricordo di Gabriele Silingardi, Milán, 2002, 281; N.LADEFOGED, Ridurre l’impatto del
trasporto aereo sui cambiamenti climatici, en Riv. giur. ambiente, 2006, 193; F.J.VILLAR ROJAS, Las
infraestructuras de transporte puertos y aeropuertos (infraestructuras y urbanismo), en Revista de derecho de las telecomunicaciones e infraestructuras en red, n. 30, 2007, 67; A.FORTES MARTÍN, La
disciplina del tráfico aéreo en materia de ruido. (Comentario a la STS de 13 de octubre de 2008), en UNED. Teoría y Realidad Constitucional, n. 23, 2009, 427; G. GARCÍA ÁLVAREZ, La evolución del
régimen jurídico del ruido, en Revista de Administración Pública, n. 186, Madrid, 2011, 389; F.
SALERNO, Aeroporti e ambiente. L’inquinamento acústico, Nápoles, 2013.
(103) Vid. B. SÁNCHEZ PAVÓN, Liberalización del transporte aéreo, privatización aeroportuaria y
medio ambiente, en VII Jornadas de Derecho Administrativo Iberoamericano: La reforma de las Administraciones públicas, 2013, 2, publicado en la página web
http://jdaiberoamericanas.files.wordpress.com/2013/04/comunicaciocc81n-dadi_-bsp.pdf). Las estrategias llevadas a cabo en la Unión Europea son a grandes rasgos: la reducción en origen con aeronaves más silenciosas; planificación y gestión de la utilización del suelo; procedimientos operativos de atenuación del ruido como evitar sobrevuelos en zonas específicas; y restricciones operativas como la prohibición de vuelos nocturnos). Es más, nuevas disposiciones relativas al medio ambiente han exigido nuevas obras en infraestructuras. Este es el caso del aeropuerto de Múnich que ha provocado el cierre del antiguo aeropuerto y abrir uno nuevo. Vid. ayuda estatal de Alemania 3 de octubre de 2012 [SA.23600 - C 38/2008 (ex NN 53/2007)], relativa a las medidas de financiación alemanas relativas a la Terminal 2 del l Munich Airport [C(2012) 5047 final].
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41 La liberalización del mercado aeronáutico que abraza a la libre competencia ha supuesto para los aeropuertos secundarios o de menor tamaño un cambio sustantivo en su interior, en particular, sobre su desarrollo económico y su forma de gestión.
Como ha sido analizado, la entrada de nuevas compañías aéreas, la creciente demanda de vuelos, así como la entrada de capital privado en el sector aéreo, ha trasladado estos aeropuertos marginados generalmente por su situación territorial a luchar por obtener beneficios de las operaciones procedentes del mercado aeronáutico, así como contribuir sustancialmente en el impacto positivo en los territorios y la sociedad que los rodea (104).
Como indicó la Comisión en su decisión del asunto « aeropuerto de Charleroi», los aeropuertos regionales han «sufrido políticas aeroportuarias que han concentrado el
tráfico en las grandes metrópolis nacionales» (105) y, consecuentemente, un abandono por parte de las compañías nacionales de bandera que han preferido los grandes hubs a estos pequeños aeropuertos secundarios.
3.4.2.1. Interés comunitario.
Los aeropuertos regionales son uno de los grandes protagonistas del contexto aeronáutico actual y la Unión no duda en fomentar e intensificar el uso de sus infraestructuras a fin de que se desarrollen como empresas.
En efecto, la aviación interregional europea es un elemento clave para alcanzar ciertos objetivos de la Unión (106): el desarrollo regional y el incremento de la movilidad
(104) Existe un consenso con respecto a la importancia que los aeropuertos ejercen en la economía de sus regiones. Vid. al respecto C. CASAMITJANA OLIVÉ, M. D. PELLICÉ SALVAT, Los retos del
transporte aéreo en el siglo XXI: Los aeropuertos, cit., 71; G.BEL,X.FAGEDA, Aeropuertos, movilidad y
crecimiento económico, en Anuario de la movilidad, Barcelona, 2007, 141; G. BEL, X. FAGEDA, La
reforma del modelo de financiación y gestión de los aeropuertos en España: Lecciones de la experiencia internacional, cit., 14.
(105) Decisión de la Comisión de 12 de febrero de 2004 (2004/393/CE), relativa a los beneficios
concedidos por la Región valona y Brussels South Charleroi Airport a la compañía aérea Ryanair con ocasión de su instalación en Charleroi (DOUE L 137 de 30 de marzo de 2004, 1), apartado 294. Vid. J.
A. PÉREZ RIVARÉS, Régimen jurídico de las ayudas públicas al transporte aéreo en la Unión Europea, cit., 166.
(106) A este respecto, el Tratado dedica todo un Título (artículos 170 ss. TFUE) al desarrollo de estas redes, cuyo fin es contribuir a la realización de los objetivos destinados a garantizar el buen funcionamiento del mercado interior. La Comisión, por su parte, reafirma lo indicado en el Tratado en su Decisión del Parlamento Europeo y del Consejo (661/2010/UE) de 7 de julio de 2010, sobre las
orientaciones de la Unión para el desarrollo de la red transeuropea de transporte (DOUE L 204 5 de
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42 ciudadana así como de la conectividad entre regiones. Por lo tanto, una buena red de aeropuertos secundarios unidos, tanto entre ellos como con los grandes aeropuertos de Europa, puede facilitar la movilidad de los ciudadanos y ofrecer una mejor conectividad regional que, acompañada con una eficiente movilidad intermodal, contribuya al favorecimiento de la economía y comercio de las distintas regiones europeas que viven, por ejemplo, del turismo y/o de pequeñas empresas locales (107).
Asimismo, como ha sido indicado, los aeropuertos secundarios pueden ayudar a aliviar los grandes aeropuertos congestionados por acumular un enorme tráfico en sus infraestructuras (108). Los aeropuertos regionales se caracterizan por una excesiva capacidad en el espacio de las terminales y la utilización de las pistas, mientras que en la mayoría de los casos a los aeropuertos nacionales y los aeropuertos principales les falta capacidad para crecer. Sin embargo, mientras las principales compañías aéreas prosigan con su estrategia de favorecer las comunicaciones radiales, esta paradoja aparente no tendrá solución. En suma, de acuerdo con la Comisión, este tipo de aeropuertos «pueden tener un interés comunitario cierto y formar parte de los objetivos
de la política común de transportes» y por ello «ante el crecimiento del tráfico aéreo, es necesario redefinir la explotación aeroportuaria para mejorar la utilización de las capacidades existentes» (109) y, resolver, consecuentemente, el problema de la congestión del transporte aéreo.
Transporte y su incidencia en la política española, en Noticias de la Unión Europea, 2003, 69; O
BACCELLI, Il ruolo delle politiche regionali per lo sviluppo del trasporto aéreo in Italia. I casi della
Sardegna e della Puglia, en Economia dei servizi, 2008, 69; J.M.VASSALLO, Política de infraestructuras
del transporte en la Unión Europea, en Noticias de la Unión Europea (Sección Estudios y notas), 2012.
(107) Resolución del Parlamento Europeo (2013/C 261 E/01) de 10 de mayo de 2012, sobre el
futuro de los aeropuertos regionales y los servicios aéreos en la UE (DOUE C 261 de 10 de septiembre
de 2013, E/2), considerando B.
(108) Decisión de la Comisión (2004/393/CE) de 12 de febrero de 2004, cit., apartado 278. De acuerdo con la Comisión, «La estructura actual del sistema de transporte aéreo conduce a las compañías
a concentrar sus actividades en grandes aeropuertos que desarrollan como centros de operaciones para sus actividades intracomunitarias e internacionales. La congestión se concentra en los grandes hubs aeroportuarios, con consecuencias desde el punto de vista de las contaminaciones ambientales y de la gestión del tráfico aéreo. La congestión del cielo ya es objeto de un plan de acción concreto. En cambio, la congestión en tierra no ha recibido aún la atención ni el compromiso necesario. Sin embargo, casi la mitad de los 50 principales aeropuertos europeos han alcanzado o están a punto de alcanzar la saturación de su capacidad en tierra».
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43 3.4.2.2. Las compañías aéreas de bajo coste y los aeropuertos regionales.
Las operaciones de los transportistas aéreos se encuentran vinculadas al grado de eficiencia de la infraestructura aeroportuaria en relación con el contexto geográfico en el que deben operar. De tal forma, la estructura aeroportuaria constituye un importante condicionante en las estrategias de los transportistas aéreos relativas a la configuración de sus «sistemas distributivos» (110).
Los aeropuertos secundarios poseedores de infraestructuras muy limitadas, se encontraban prácticamente desatendidos por las grandes compañías nacionales a causa de su situación geográfica lejana de los grandes centros económicos y turísticos, o se trataban en muchos casos de antiguos aeródromos militares sin interés estratégico. Sus infraestructuras, por ende, estaban prácticamente en desuso listas para ser operadas.
Esta ausencia, fue aprovechada por las compañías de bajo coste, hallando su
modus operandi en el uso de estos aeropuertos (aunque en ciertos casos como Madrid y
Roma, operan en grandes aeropuertos hubs) (111), en especial, aquellos situados relativamente a poca distancia de las grandes urbes. En efecto, las compañías de bajo coste encuentran en este tipo de aeropuertos su mejor aliado a fin de operar de una manera más eficiente y rentable, capaz de permitirles alcanzar el objetivo de reducción de costes expuesto en líneas superiores. A estos efectos, las tasas aeroportuarias así como los costes de estacionamiento y asistencia en tierra suponen para estas compañías una parte considerable de presupuesto. Por ello toman a estos secundarios aeropuertos como base logística por ofrecer servicios más económicos que los grandes hubs al no poseer una alta demanda de pasajeros por su localización y, consecuentemente, adquirir
(110) F.SALERNO, Le gestioni aeroportuali. Profili pubblicistici e privatistici, cit., 100.
(111) A.SIGNORINI,H.RIENZNER,H.PECHLANER, L' impatto di una low-cost-airline: conseguenze
per un aeroporto regionale, lo sviluppo turistico ed economico locale, Bolzano, 2002; S.D.BARRET,
How do the demands for airport services differ between full-service carriers and low-cost carriers?, en Journal of Air Transport Management, n. 10, 2004, 33; J. A. RODRÍGUEZ MÍGUEZ, Aeropuertos
regionales y aerolíneas de bajo coste, en Anuario de la competencia (Fundación ICO), Madrid, 2006; E.
YETISKUL,A.KANAFANI, How the presence of low-cost carrier competition scheduling differentiation, en
Journal of Air Transport Management, vol. 16, 1, 2010, 7; D.STARKIE, European airports and airlines,
envolving relationships and the regulatory implications, en Journal of Air Transport Management, n. 21,
2012, 40; A. FILOGRANA, Compagnie aeree low-cost: impatto sul mercato e sulle infrastrutture
aeroportuali in Europa, Tesis doctoral Universidad LUISS, 2012; J. A. PÉREZ RIVARÉS, Régimen jurídico
de las ayudas públicas al transporte aéreo en la Unión Europea, cit., 165; F. SALERNO, Le gestioni
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44 aquellos slots más deseables, además de contar con unas infraestructuras menos preparadas y/o modernas.
Además, el modelo de operación «punto a punto» utilizado por estas compañías funciona de un modo mucho más eficaz en este tipo de aeropuertos que en los grandes
hubs europeos. Efectivamente, las compañías aéreas de bajo coste, por su estrategia
logística, pueden modificar su base de operaciones de un aeropuerto a otro de forma rápida y poco costosa. La reorganización del nuevo asentamiento de la compañía por parte de un aeropuerto de menor tamaño es mucho más sencilla que aquellos grandes aeropuertos.
Consecuentemente, la expansión en el mercado aeronáutico europeo de las compañías aéreas de bajo coste y su elección a operar en este tipo de aeropuertos secundarios, ha ocasionado un aumento de las relaciones entre las mismas y los gestores de los aeropuertos regionales en las que se instalan.
3.4.2.3. Ventajas y desventajas para el aeropuerto regional.
Parece bastante razonable pensar que las operaciones de estas compañías, en principio, deben beneficiar a los aeropuertos que toman como base. Las autoridades europeas así lo interpretan. No obstante, parece más apropiado afirmar que depende de la óptica del interesado y de los intereses que busca establecer.
Con respecto a las ventajas, en primer lugar, las compañías aéreas de bajo coste desde sus inicios, han incrementado cada año su demanda, sustrayendo pasajeros a las grandes aerolíneas. En consecuencia, al ser elegidos como base operativa, el tráfico de los aeropuertos regionales se ha visto incrementado (en 2010, suponían el 52% del tráfico total europeo).
Sorprende que su situación geográfica de los aeropuertos regionales, en general lejana de los centros urbanos (en algunos casos a más de cien de quilómetros), no haya supuesto algún inconveniente para ser elegido por los consumidores finales. Los pasajeros que utilizan este tipo de aerolíneas no son sensibles al tiempo de espera. Justamente, son consumidores sensibles al precio del billete.
A pesar de ser ello la principal motivación para el pasajero como consumidor final, es la apreciación del aeropuerto regional como una infraestructura que comporta
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45 una serie de ventajas percibidas como muy positivas. Los tiempos de espera, por ejemplo, suelen ser inferiores por causa de un menor tráfico de aviones. Igualmente los tiempos de facturación de equipaje, como los riesgos de pérdida son inferiores, así como las distancias a recorrer (112).
No puede ponerse en duda que el incremento del tráfico aéreo en un aeropuerto supone una importante ventaja competitiva en la promoción del territorio o región donde se sitúa. En particular, un mejoramiento de la accesibilidad aérea a la región del aeropuerto provoca un incremento de la economía, empleo y la competitividad en general de las empresas situadas en la región. Por tanto, cuanto más relevante sea el uso de la estructura aeroportuaria, los efectos positivos para la región donde esté situado el aeropuerto alcanzarán un mayor rango a medio y largo plazo. Por ejemplo, el abastecimiento de ciertos productos al aeropuerto de empresas de la región o aquellos servicios relacionados con el consumidor final como negocios turísticos, empresas de transporte o de logística distributiva, empresas de alta tecnología (113). En definitiva, el hecho consistente en que las compañías aéreas de bajo coste operen en los aeropuertos regionales proporciona sustanciales beneficios particularmente en el mercado laboral.
También el asentamiento de compañías aéreas de bajo coste ha supuesto desventajas para el aeropuerto. Debe ponerse de relieve que la razón principal de la elección de este tipo de aeropuertos menores consiste en que estos, a diferencia de los grandes aeropuertos hubs, pueden ofrecer tasas más económicas, lo que hace más atractiva su utilización para este tipo de compañías. En consecuencia otorgan a las compañías de bajo coste un amplio poder de negociación frente a los gestores aeroportuarios (114), hecho que ha provocado una significativa reducción de su autoridad monopolística y, en algunos casos, el traspaso de dicho monopolio a la compañía aérea que en ellos opera (115). Este es el caso del aeropuerto de Alghero, donde en principio
(112) F.SALERNO, Le gestioni aeroportuali. Profili pubblicistici e privatistici, cit., 98. (113) F.SALERNO, Le gestioni aeroportuali. Profili pubblicistici e privatistici, cit., 134 ss.
(114) G.BEL,X.FAGEDA, Privatization, regulation and airport pricing: an empirical analysis for
Europe, en Springer Science+Business Media, 2009, 4. Los autores afirman que el poder de negociación
de las compañías aéreas depende de la participación de la compañía en el aeropuerto. A mayor participación, mayor poder. Incluso, afirma que este poder de mercado puede ser superior en las de bajo coste que en las tradicionales.
(115) Resolución del Parlamento Europeo (2013/C 261 E/01) de 10 de mayo de 2012, sobre el futuro de los aeropuertos regionales y los servicios aéreos en la UE (DOUE C 261 de 10 de septiembre de 2013, E/2), considerando D.
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46 parece que el régimen de ayuda a la compañía aérea Ryanair no ha beneficiado en absoluto al aeropuerto, siendo su coste superior a su ingreso (116).
Igualmente, si el desarrollo de los aeropuertos puede beneficiar a la economía de los municipios próximos, también puede conllevar efectos negativos. Así, un impacto negativo sobre el medio ambiente o la contaminación acústica son dos claros ejemplos.
La competencia puede verse afectada entre aeropuertos relativamente cercanos (la Comisión habla de 100 quilómetros o menos de una hora de viaje en cualquier medio de transporte). Una región económicamente más potente puede ofrecer a las aerolíneas de bajo coste mejores ventajas para que operen en sus aeropuertos que aquellas más pobres, produciendo un desplazamiento de tráfico de un aeropuerto a otro e igualmente empobreciendo el desarrollo de su aeropuerto.
Otro efecto negativo, más concreto, de las operaciones de las low cost, tuvo lugar con la instalación de la cláusula de «pieza de equipaje única» (117), restringiendo a un único equipaje de cabina por pasajero. Este hecho, ha supuesto una disminución de las ventas minoristas terrestres en algunos aeropuertos secundarios, debiendo recordarse que en un principio una buena parte de los beneficios aeroportuarios son destinados a subvencionar las líneas aéreas (118).
(116) Ayuda estatal de Italia de 27 de junio de 2012 [SA.23098 (C 37/2007)], relativa al aeropuerto de Alghero [C(2012) 4221 final], párrafo 156.
(117) Tras la sentencia del Tribunal de lo Mercantil de Madrid, cit., la cláusula de «pieza única de equipaje» ha sido suprimida.
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CAPÍTULO III:
R
REEGGÍMÍMENEN JJUURRÍÍDDIICCOO DDEE LLAASS AAYYUUDDAASS
E
ESSTTATATAALLEESS,, EELL TTRRAANNSSPPOORTRTEE AAÉÉREREOO YY SSUU
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NOORRMMAATTIIVVAA
EEUURROOPPEEAA. .
SUMARIO: 1. Introducción. ― 2. Normativa de referencia. ― 3. Noción de ayuda y tipos de ayudas estatales. ― 4. Análisis de las ayudas estatales (artículo 107.1 TFUE). ― 4.1. Debe tratarse de una intervención del Estado o mediante fondos estatales. ― 4.1.1. Principio de neutralidad e igualdad de empresas públicas y privadas. ― 4.1.2. La noción de Estado. ― 4.1.3. El concepto de fondos estatales. ― 4.1.4. Otorgada por los Estados o mediante fondos estatales. ― 4.1.5. Participación comunitaria. ― 4.2. Debe conferir una ventaja a su beneficiario favoreciendo a determinadas empresas o producciones. ― 4.2.1. El concepto de empresa y actividad económica. ― 4.2.2. Principio de selectividad o especificidad. ― 4.2.3. El carácter objetivo de la ventaja. ― 4.2.4. Principio de un inversor privado en una economía de mercado. ― 4.3. La intervención debe poder afectar a los intercambios entre los Estados miembros y debe falsear o amenazar con falsear la competencia. ― 4.3.1. El mercado de referencia o mercado relevante. ― 4.3.1.1. Mercado geográfico de referencia. ― 4.3.1.2. Mercado de producto de referencia. ― 4.3.2. Las ayudas de minimis. ― 5. La compatibilidad de la ayuda (artículos 107.2,3 TFUE). ― 5.1. Ayudas compatibles con el mercado interior. ― 5.1.1. Ayudas de carácter social. ― 5.1.2. Ayudas por desastres naturales o por otros acontecimientos de carácter excepcional. ― 5.1.3. Ayudas por la reunificación de Alemania. ― 5.2. Compatibilidad con el mercado interno. ― 5.2.1. Requisitos «ex ante» de compatibilidad. ― 5.2.1.1. Contribución a un objetivo de interés común claramente definido. ― 5.2.1.2. Necesidad de intervención del Estado. ― 5.2.1.3. Pertinencia de la medida de ayuda. ― 5.2.1.4. Efecto incentivador. ― 5.2.1.5. Proporcionalidad de la ayuda (ayuda limitada al mínimo). ― 5.2.1.6. Evitación de efectos negativos indebidos en la competencia y el comercio entre Estados miembros. ― 5.2.1.7. Transparencia de la ayuda. ― 5.3. Tipos de ayudas compatibles. ― 5.3.1. Ayudas horizontales. ― 5.3.2. Ayudas sectoriales. ― 5.3.3. Ayudas regionales. ― 5.3.4. Servicios económicos de interés general. ― 5.3.5. Resto de ayudas. ― 6. Marco jurídico de ayudas estatales al transporte aéreo. ― 6.1. Evolución de la